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 杭州市臨安區(qū)審計局　吳洪群

 一、立項背景
當前，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和一體化建設的推進， 新農(nóng)村建設步伐日益加快，“十三五”規(guī)劃要求統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)工作，推進中心鎮(zhèn)、中心村和特色村建設，各級 政府投資逐步向農(nóng)村傾斜，比如美麗鄉(xiāng)村建設、精品 村建設、農(nóng)田水利建設等等，黨的十九大又作出實施 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)
展。農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村面貌將進入快速發(fā)展 和改變期。龐大的財政資金需要內(nèi)部審計保駕護航， 在新的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境中，經(jīng)濟犯罪和職務犯罪風險日 益突出，鎮(zhèn)街內(nèi)部審計人員作為財政資金的一線守護 者，內(nèi)部審計任務將會越來越重，同時內(nèi)部審計也產(chǎn) 生新的矛盾和問題。如何在鄉(xiāng)村振興項目開展中更好 發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督作用，充分實現(xiàn)內(nèi)部審計價值，是 本課題探索的方向。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)審現(xiàn)狀
（一）內(nèi)審機構(gòu)不夠健全，隨意性大 2001年以來，臨安區(qū)下屬各鎮(zhèn)街歷經(jīng)2次大規(guī)模 的區(qū)域撤并，從原來的39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道撤并到目前的18 個鎮(zhèn)街，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道內(nèi)審機構(gòu)也隨之調(diào)整，目前18個鎮(zhèn) 街均成立內(nèi)審機構(gòu)，但各鎮(zhèn)街由于事務繁雜，人員緊 張，內(nèi)部審計的發(fā)展相對滯后。一是各鎮(zhèn)街雖已成立 內(nèi)審組織，但是大多以財政總會計、鎮(zhèn)街單位會計、 農(nóng)經(jīng)站人員、村賬代理中心人員兼職內(nèi)審職責，沒有 一個專職人員，內(nèi)審人員既是“運動員”又是“裁判 員”，失去了內(nèi)審監(jiān)督的獨立性。二是審計項目無年 度計劃，多為臨時任務、領(lǐng)導交辦，主動性、計劃性 不強。而且審與不審、審計程度的深淺以及最后的處 理意見等更多的是體現(xiàn)領(lǐng)導意志，隨意性大。最終導 致審與不審一個樣，嚴重影響了審計預期效果，影響 基層內(nèi)審人員工作積極性。三是內(nèi)審人員身兼數(shù)職， 工作協(xié)調(diào)、落實難度大，審計結(jié)果缺乏權(quán)威性。四是 審計工作制度不健全，工程流程不統(tǒng)一，審計經(jīng)費未 列入預算。各鎮(zhèn)街內(nèi)部審計工作各做各的，審計質(zhì)量 和規(guī)范性普遍不高，從而影響了鎮(zhèn)街審計工作的正常 開展和成績的體現(xiàn)。 （二）內(nèi)審人員綜合素質(zhì)不高，專業(yè)人才少 隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和一體化建設的大力推進，經(jīng) 濟犯罪和職務犯罪成為更加需要防范的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 街道的內(nèi)部審計工作人員本身是財政資金的前線守護 者，內(nèi)審的任務也將愈來愈重，因此內(nèi)審中也一定會 摩擦出更多的矛盾與問題。近年來，內(nèi)審地位得到一 定提升，內(nèi)審隊伍規(guī)模力量得到增強，但是內(nèi)審隊伍 各方面素質(zhì)未同步緊跟，鎮(zhèn)街內(nèi)審隊伍依然存在尷尬 的境遇。由于日常工作繁雜，人員偏少，日常培訓不 多，對黨在農(nóng)村的各項經(jīng)濟政策、工程建設管理方面 的規(guī)章制度、各項專項資金管理制度及審計專業(yè)技術(shù) 知識等掌握不夠，與內(nèi)審工作要求不符。鎮(zhèn)街內(nèi)審人 員無專職化、抽調(diào)難、專業(yè)素質(zhì)不高，部分鎮(zhèn)街由于 年齡問題、身體健康問題、工作調(diào)動等等原因，內(nèi)審
人員隊伍極不穩(wěn)定，內(nèi)審工作人員長期處于新老交替 過程，而新進內(nèi)審人員缺乏一定的實戰(zhàn)經(jīng)驗，致使鎮(zhèn) 街內(nèi)審工作往往走過場，其職能難以正常發(fā)揮，直接 影響內(nèi)審項目的質(zhì)量和績效。內(nèi)審人員素質(zhì)問題成為 制約鎮(zhèn)街內(nèi)審工作開展的一個主要因素。 （三）審計環(huán)境欠佳，審計工作難度大 審計環(huán)境的和諧與否在某種程度上對審計的工作 效果會產(chǎn)生影響，審計環(huán)境的和諧穩(wěn)定能促進審計工 作的效率提高。一方面，當前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的主要領(lǐng) 導對審計工作的重要性認識不足，仍然把工作的重心 落在經(jīng)濟建設、安全生產(chǎn)、黨的作風勤儉、社會安定 等一系列工作中。只有在遇到問題時，才會考慮到審 計，而沒有充分認識到內(nèi)審工作預防、監(jiān)督與服務的 作用，還是停留在事后審計的老觀念。另一方面，不 同的審計單位對自身的素質(zhì)要求也是不一樣的，比如 經(jīng)濟較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其下屬行政村擔任村里出納工 作的有的甚至是半文盲，因此在工作中缺乏基礎的會 計與法律知識，會對審計工作的開展帶來阻礙。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)部審計在助力鄉(xiāng)村振興中 應重點關(guān)注點
（一）以習近平新時代中國特色社會主義思想為 指導，開展鎮(zhèn)街下屬各村及單位主要領(lǐng)導的經(jīng)濟責任 審計 開展領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，要找準審計的切入 點和著力點。一是緊扣實現(xiàn)發(fā)展的高質(zhì)量來審計。判 斷是否牢固確立“綠水青山就是金山銀山”思想，深 入推進美麗鄉(xiāng)村建設；是否積極發(fā)展壯大村集體經(jīng) 濟，以加強內(nèi)審監(jiān)督促進轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、均衡 發(fā)展。二是要緊扣提升人民的獲得感來審計。新的時 代，呈現(xiàn)社會新的矛盾，承載人民新的向往。開展經(jīng) 濟責任審計工作，一定要緊緊圍繞增強人民群眾的獲 得感、幸福感、安全感，把領(lǐng)導干部大力踐行以人民 為中心的發(fā)展思想的情況作為審計的著力點，判斷是 否牢固樹立宗旨觀，制定的政策措施實不實、保障和改善民生力度大不大、為民辦實事項目效果好不好； 是否牢固樹立群眾觀，重要決策的出臺、重大項目的 安排、重大資金的使用是否堅持走群眾路線、充分聽 取群眾意見；以加強審計監(jiān)督引導鎮(zhèn)街內(nèi)管領(lǐng)導干部 真正實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本 利益。 （二）開展鎮(zhèn)街建設項目內(nèi)部審計，提高建設項 目規(guī)范管理水平 隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略縱深實施，政府對農(nóng)村基礎設 施投入不斷增加，鎮(zhèn)街及村級工程項目的規(guī)范管理顯 得尤為重要。目前鎮(zhèn)街及村級工程項目管理中存在一 些普遍性問題，鎮(zhèn)街內(nèi)審工作應重點予以關(guān)注。一是 招投標管理不規(guī)范。招投標是嚴格控制投資、確保工 程質(zhì)量、預防利用職務進行犯罪的有效手段，也是激 勵對項目進行施工的企業(yè)之間良性競爭，確保公開、 公平、公正原則得以貫徹的重要手段。目前每個鎮(zhèn)街 均設有小額公共資源交易中心，負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)小額投資 項目的招投標工作。由于部分鎮(zhèn)街主管人員自身規(guī)避 風險意識不高，對招投標管理工作不重視，導致建設 工程直接發(fā)包、指定委托或招投標流于形式等現(xiàn)象較 為普遍，特別是設計、監(jiān)理等服務項目應招未招問題 尤為嚴重。二是建設項目合同管理不規(guī)范。建設工程 的合同包含了項目建設的金額、施工日期與質(zhì)量要 求，明確合同簽訂雙方之間的責任、權(quán)利與義務，這 是項目建設的重點內(nèi)容，也是建設中雙方解決矛盾的 重要依據(jù)。鎮(zhèn)街及村級建設項目合同執(zhí)行過程中，個 別工程合同甚至存在邏輯錯誤，合同簽訂過程不嚴 肅；簽訂合同與相關(guān)法律法規(guī)相抵觸，工程預算定額 國家及省的相關(guān)標準中有明確的規(guī)定和計算方法，由 于具體操作人員專業(yè)知識薄弱，在合同中隨意訂立與 相關(guān)規(guī)定相抵觸的合同條款；合同執(zhí)行不嚴肅，執(zhí)行 過程中隨意更改主要條款，增加工程投資。三是建設 項目結(jié)算不規(guī)范。部分鎮(zhèn)街及村級組織往往不進行工 程價款結(jié)算審計，直接以協(xié)議價、合同價或施工方提 交的工程量進行價款結(jié)算；工程款支付內(nèi)控不嚴，甚 至出現(xiàn)超額支付工程款現(xiàn)象，工程款項直接支付給
合同之外的單位或個人的情況，極大增加了資金流 失的風險和訴訟風險。四是建設項目檔案資料管理 不規(guī)范。建設項目資料不完整、現(xiàn)場管理資料管理 混亂，部分鎮(zhèn)街及村級組織建設項目負責人不負責 任，項目建設中不辦理工程簽證，口頭答應，事后靠 追記補辦，甚至在結(jié)算審計過程中還在補辦簽證手 續(xù)，由于當時現(xiàn)場發(fā)生的具體情況回憶不清，補寫的 簽證單與實際發(fā)生不符，數(shù)據(jù)不準，簽證用詞模棱兩 可，計費依據(jù)不足等，易造成價款結(jié)算爭議和后續(xù)監(jiān) 管難度加大。 （三）開展專項資金內(nèi)部審計，提高專項資金使 用績效 十九大報告強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民 生的根本性問題，把解決好“三農(nóng)”問題上升到戰(zhàn)略 高度。近年來，我省各級黨委、政府認真貫徹落實黨 中央和省各項強農(nóng)惠農(nóng)政策，各級政府從政策層面出 臺了一系列涉農(nóng)專項資金政策，財政涉農(nóng)資金投入總 量逐年加大，在改善農(nóng)民生活生產(chǎn)條件、保障農(nóng)業(yè)發(fā) 展、促進農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了非常重要的作用。但 是，目前各項涉農(nóng)專項資金也普遍存在一些問題：一 是政策統(tǒng)籌整合不足，體制機制性問題凸顯，涉農(nóng)資 金的管理、分配涉及相關(guān)的行政主管部門較多，例如 農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門，增加涉及農(nóng)業(yè)專項 資金的投入使用，這愈加凸顯資金管理中本來存在的 條塊分割、交叉重復、上下權(quán)責不匹配等問題，從而 對涉農(nóng)資金使用的效益和國家支農(nóng)政策的效果產(chǎn)生一 定的影響。二是弄虛作假手法多樣，違規(guī)套取或騙取 涉農(nóng)資金，涉農(nóng)資金在管理、分配、使用中存在虛報 項目、虛報投資、虛報資料、多頭重復申報，以假亂 真、以舊報新、造假冒領(lǐng)等手段套取或騙取涉農(nóng)資 金，嚴重影響了涉農(nóng)資金的惠民效果。三是補助對象 組織基礎薄弱，運營不規(guī)范，部分涉農(nóng)專項補助項目 涉及的經(jīng)營組織內(nèi)控措施薄弱，財務規(guī)范意識淡薄， 存在會計核算不規(guī)范，核算資料造假，財政補助收入 不入賬，虛假發(fā)票及白條列支等情況。四、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)部審計更好服務鄉(xiāng)村 振興戰(zhàn)略的方法及舉措
（一）進一步完善鎮(zhèn)街內(nèi)部審計機構(gòu)，提高內(nèi)審 獨立性。加強鎮(zhèn)街內(nèi)部審計工作，發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān) 督作用，各鎮(zhèn)街黨委政府應高度重視內(nèi)審工作，為內(nèi) 審工作開展創(chuàng)造良好環(huán)境。建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)， 配備專職內(nèi)審人員，加強鎮(zhèn)街紀檢與內(nèi)審監(jiān)督合力， 鎮(zhèn)長、主任親自擔任內(nèi)部審計工作領(lǐng)導小組組長，定 期聽取內(nèi)審工作匯報，研究解決存在問題，確保內(nèi)審 機構(gòu)獨立行使職權(quán)。 （二）加強內(nèi)審人員素質(zhì)培養(yǎng)。現(xiàn)今內(nèi)部審計的 特殊性對內(nèi)審人員的素質(zhì)與能力提出特別的要求，加 強專業(yè)知識的培訓是內(nèi)部審計工作順利開展的基礎； 提高人與人之間的溝通能力可有效促進內(nèi)部審計工 作；積極開展內(nèi)部審計人員法律道德意識的培訓能提 高審計公正性。一是樹立終身學習觀念，不僅要對相 關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章、政策要求做到心中有數(shù)，同 時要通過不斷學習，不斷提高發(fā)現(xiàn)審計疑點和問題的 洞察力和敏銳性。有準備有計劃地參加上級審計機關(guān) 組織的內(nèi)審培訓，實現(xiàn)鎮(zhèn)街內(nèi)審人員培訓全覆蓋；二 是要從實踐中不斷提高業(yè)務素質(zhì)。審計人員除了掌握 好書本知識，更要向?qū)嵺`學習，學以致用，建立新老 內(nèi)審人員互助互學幫扶機制，以老帶新，加快新進內(nèi) 審人員的培養(yǎng)，提高內(nèi)審隊伍整體素質(zhì)。 （三）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)管干部經(jīng)濟責任審計 力度。梳理村級“小微權(quán)力”清單，根據(jù)“小微權(quán) 力”運行流程開展內(nèi)部經(jīng)濟責任審計，重點關(guān)注村級 重大事項民主決策流程、集體資產(chǎn)資源處置流程、村 干部報酬發(fā)放流程、村級事務招待費支出流程、村級 財務支出流程、大（中、?。┬凸こ虒嵤┝鞒痰龋?過內(nèi)審監(jiān)督，促進村級“小微權(quán)力”透明公開，確保 群眾在村務工作中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動 村級權(quán)力在陽光下運行，推動村級領(lǐng)導干部樹立正確 的政績觀，增強規(guī)矩意識，促進農(nóng)村基層黨風廉政建 設，為順利推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略保駕護航。
（四）實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設項目內(nèi)審全過程跟 蹤審計。內(nèi)審人員從項目開始至竣工結(jié)算要全程介 入，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的決算提供依據(jù)，發(fā)現(xiàn)問題及時糾 正，保證建設項目規(guī)范實施，發(fā)揮投資績效。建設工 程前期內(nèi)審控制要把好項目可研立項關(guān)、項目設計 關(guān)、工程招投標關(guān)。建設工程實施階段是內(nèi)審控制的 重中之重，內(nèi)審要著重對項目實施階段的把關(guān)和控 制：一是內(nèi)審人員可以在工程管理中充分利用監(jiān)理的 專業(yè)特點，加強對監(jiān)理人員的管理，避免弄虛作假， 確保工程簽證的全面、及時、合理。二是把好工程變 更關(guān)，主要檢查工程變更是否合規(guī)、合理，變更程序 是否到位。有無存在工程變更事項發(fā)生前未及時上報 變更程序，采用邊施工邊報變更的情況，有無存在施 工時不報變更事項，采用事后補報的情況。三是把好 合同管理關(guān)，主要檢查合同款項有無背離招投標的實 質(zhì)性內(nèi)容、是否存在偏向于同一方的不合理規(guī)定，勘 察、設計、監(jiān)理、中介審計收費標準是否合規(guī)，關(guān)注 項目勘察、設計、施工、監(jiān)理等單位合同執(zhí)行情況， 檢查投標承諾是否到位，重點關(guān)注工程款是否按合同 約定的條款支付，有無超額支付情況。另外，執(zhí)行合 同約定的獎罰措施是否到位，是否存在該罰的不罰、 不該獎的亂獎。 （五）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）涉農(nóng)專項資金內(nèi)部審 計，確保專項資金使用績效。鎮(zhèn)街內(nèi)審組織應對照各 涉農(nóng)專項資金申報、使用、驗收標準和程序，加強實 地查驗，加大對相關(guān)銀行票據(jù)、稅務發(fā)票、工程合同 等資料的真實、合法性審核。探索實行“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān) 管”新模式，完善項目申報信息平臺建設，由下而上 加大項目公示力度，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺建設，減 少因信息透明度不高造成項目重復申報。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng) 營組織是涉農(nóng)資金的最終使用者，其規(guī)范健康發(fā)展直 接影響資金的使用績效。鎮(zhèn)街內(nèi)審組織要加強對農(nóng)業(yè) 生產(chǎn)經(jīng)營組織的業(yè)務指導、政策服務和日常監(jiān)管，引 導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織規(guī)范化發(fā)展，使國家各項涉農(nóng)專 項資金充分發(fā)揮作用。