王錦浩
摘要：政府預算外資金的使用是建立科學公共財政過程中的一個重要問題。本文分析了我國預算外資金使用中存在的問題，并提出了筆者對此問題的建議。
關鍵詞：預算外資金 資金使用問題 公共財政
一．我國預算外資金問題的由來
我國預算制度改革與完善的目標是使預算制度適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和政府職能轉變的需要。然而，在這個過程中我們面臨著一個嚴峻的問題：目前預算收入占GDP 的比重逐年下降，預算制度所應對的職能是部分的財政職能，無法完成其所應當承擔的政府職能，或者說很多政府承擔的職能并不是通過預算來實現(xiàn)的，而是通過預算外資金和非預算的財政性資金來完成的。這樣，一方面這部分資金的使用由于缺乏預算的約束而產(chǎn)生極大的效率損失和不規(guī)范的政府行為；另一方面是預算沒有足夠的財力支持，其改革只能實現(xiàn)形式上的目標，無法全部反映政府的活動范圍，無法體現(xiàn)政府的職能要求，無法對政府行為進行約束與監(jiān)督，預算目標當然也就難以實現(xiàn)，也不能稱之為真正意義上的現(xiàn)代預算制度。因此，要完善預算制度，一個必要條件就是要重新確認預算資金的合理范圍并進行制度與管理的規(guī)范。
二．我國預算外資金出現(xiàn)的問題
預算外資金的存在，對中國的預算管理制度造成了巨大的影響。由于缺乏有效的制約和管理機制，在資金運用過程中，很容易導致地方政府大量違規(guī)行為的產(chǎn)生，這也對政府的信譽也造成了負面影響。
1、財政管理范圍過大過寬
一些地方的政府和財政部門為加大管理力度，人為擴大了預算外資金管理范圍，將部分不應管的資金也納入了預算外資金管理。這個問題具有較大共性。如將預算內(nèi)轉出的各類資金、所屬單位和下級單位上繳的收入、資產(chǎn)變價和租賃收入，經(jīng)營服務性收入、反映在往來科目中的收入、賬目以外的收入、以及收回的支出等，作為預算外資金管理等。
2、部分預算外資金未納入預算管理也未納入人大監(jiān)督范圍
1993 年以來，國家分幾次出臺政策，將所有罰沒收入和部分行政性收費、政府性基金納入預算管理。相關政策比較明確，但在基層未得到認真執(zhí)行，部分基金、收費、罰沒款項仍作為預算外資金管理，造成預算收入不完整，財政決算不實。如在很多地方，征地管理費、社會撫養(yǎng)費、排污費、水資源費和公安系統(tǒng)收費等主體收費項目都尚未納入預算管理。國務院要求，各級人民政府要接受同級人大對預算外資金使用情況的督。實際上目前各級人民代表大會只對預算資金進行監(jiān)督，預算外資金仍游離于人大監(jiān)督之外，除個別重要事項和大額支出由政府首長決策外，其他預算外資金管理權限均由財政部門行使，財權過于集中，權責不對稱，進而造成管理不規(guī)范、收支隨意性強、暗箱操作等弊端。我們認為，既然預算外資金屬于財政性資金，就是公共資金，就需要立法機關的監(jiān)督。因此，在這個問題上，存在法律盲區(qū)，有待于立法規(guī)范。
3、預算外資金收支預決算制度不健全，綜合預算制度難以落實
按照規(guī)定，財政部門應建立預算外資金預決算管理制度。要在認真審核單位預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃的基礎上，編制本級預算外資金收支計劃，報經(jīng)同級人民政府批準后實施。年度終了，財政部門要審批單位的預算外資金收支決算，編制本級預算外資金收支決算，并報同級政府審批，在此基礎上，編制包括預算內(nèi)、外收支的綜合財政計劃。實際執(zhí)行中，縣鄉(xiāng)兩級均未建立預算外資金預決算制度，市級的預決算制度往往也是流于形式，難以發(fā)揮實際作用。
還有，綜合預算制度難以落實也很突出這一點在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤為突出。由于預算內(nèi)財力不足，財政平衡的基礎很不牢固。多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政平衡實際上是建立在“應支未支、應保未保、應撥未撥”的基礎上的，預算內(nèi)欠賬多，財政資金只能圍著“保吃飯”低層次運行，財政宏觀調控的能力很弱，搞建設的資金更是少得可憐。在這種情況下，如果將有專項用途的預算外資金和預算內(nèi)資金統(tǒng)籌使用，就會出現(xiàn)預算內(nèi)吃預算外的現(xiàn)象，致使預算內(nèi)、外兩方面的資金需要都得不到保證，更達不到提高地方財政宏觀調控能力的預期目的。
三．對我國預算外資金管理的具體措施
1、深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預算
建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容。應該說實行真正的綜合財政預算，將預算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用并最終取消預算外資金，只是時間問題。根據(jù)國務院轉發(fā)財政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關程度，采取逐步將預算外資金納入預算管理的做法。因此，各級財政首先要將國家明確規(guī)定應納入預算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預管管理，相應支出通過預算予以安排。其次對有預算外資金收入的單位必須自下而上地編制預算外資金收支計劃，并將其納入單位的財務收支計劃和財政的綜合預算；預算外收入要全部納入專戶管理，相應支出由財政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經(jīng)費的作法，要比照部門預算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費支出，實行“預算制”，進而促進執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。各級財政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預算內(nèi)輕預算外的傳統(tǒng)理財觀念，充分認識財政宏觀調控和財政監(jiān)管工作的重要性，克服本位主義和小團體意識，切實加強綜合財政預算編制工作，提高財政資金的管理能力。
2、加強財政監(jiān)督
實踐表明，如果沒有一個健全有效的財政監(jiān)督管理機制，任何財政改革政策都不可能取得預期效果。在實際工作中，對預算外資金監(jiān)督主要是監(jiān)督亂收費、亂開支預算外資金的行為。監(jiān)督的績效表現(xiàn)在兩個方面：一是及時發(fā)現(xiàn)預算外資金的濫收、亂收、亂用現(xiàn)象；二是對這種現(xiàn)象出現(xiàn)后怎樣處罰，使犯規(guī)者以后不敢輕易再犯。為了實現(xiàn)第一個方面的績效，筆者認為必須在政府監(jiān)督基礎上引進社會中介機構的社會監(jiān)督。因為例如會計師事務所等中介機構其行為動機在于發(fā)現(xiàn)違反國家財政紀律的行為和金額，其主要收益來源于對違紀違法者的罰款，其個人利益和罰款收益緊密聯(lián)結，有較高的積極性。而且，社會監(jiān)督者分布在各條戰(zhàn)線、各地區(qū)，有眾多獲取信息的渠道，也具有充分的時間、精力以及較高的職業(yè)素質和職業(yè)道德同那些違法亂紀者斗爭，從而能在很大程度上彌補了政府監(jiān)督上信息少、檢查少、經(jīng)費少、人力少的缺陷。因此，在預算外資金管理中，充分發(fā)揮中介機構的社會監(jiān)督作用是一項明智的選擇。我國每年進行財務大檢查，查出的違紀資金一年比一年多，但違紀違規(guī)財政行為仍不斷，根本原因在于處罰不嚴。因此，尋找一種制度安排，從嚴執(zhí)法，對搞好監(jiān)督管理至關重要。
3、實行票據(jù)統(tǒng)一管理，加強源泉控制，完善專戶儲存
首先，收費渠道要合理。預算外資金有它的和理性和合法性，不能在經(jīng)濟利益的驅動下之人民利益，國家利益于不顧，對此應由省政府組織物價、財政部門對所有收費單位收費部門進行拉網(wǎng)式檢查，重新明確各單位收費范圍，收費項目，提高收費標準的單位一律和收費標準，是企業(yè)及基層單位了解收費范圍和內(nèi)容。對違反規(guī)定自立停止執(zhí)行。
其次，嚴格票據(jù)管理是加強預算外資金管理的源頭。凡是收費單位，必須按規(guī)定到物價部門申請“收費許可證”，憑證收費。收費是必須是用財政部門統(tǒng)一印制的收費收據(jù)。而沒有收費許可證或收費資金為納入財政預算內(nèi)管理的單位，一律停止發(fā)放票據(jù)。
解決預算外資金的根本途徑，仍然是對中央和地方財政權力的進一步劃分和界定，給以地方在稅收收入上的更大自主權和享受受益的權力，歸根結底，就是要逐步減少預算外收入在地方政府財政收支中的比重直到其逐步消失。
參考文獻：
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