文 趙長(zhǎng)寶
PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核機(jī)制，需要以實(shí)施機(jī)構(gòu)為主要操作人，先選方法，再定指標(biāo)，之后組織考核，最后兌現(xiàn)考核結(jié)果。這其中的考核方法、指標(biāo)及權(quán)重、兌現(xiàn)方式等，都不能指望在項(xiàng)目實(shí)施前PPP實(shí)施方案中一定終身，尤其是當(dāng)前我國(guó)PPP模式尚處于早期階段的情況下，必須不斷完善，同時(shí)需要思考考核成本問(wèn)題，避免為考核而考核。當(dāng)然，不斷完善考核機(jī)制的前提，是必須經(jīng)過(guò)招采等程序尤其是PPP項(xiàng)目合同(包括補(bǔ)充協(xié)議)獲得授權(quán)，從而確保體現(xiàn)政府與社會(huì)資本的合意，包括反映社會(huì)公益需要。不能讓考核成為政府單方面的想法，對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性造成負(fù)面影響。同時(shí)，必須注意考核全信息公開(kāi)，確保公平公正。
在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和合同里，我們經(jīng)?？吹角宦傻目?jī)效考核辦法，完全雷同相互照抄的績(jī)效考核手冊(cè)，毫無(wú)科學(xué)依據(jù)的考核指標(biāo)及權(quán)重設(shè)計(jì)。基于這樣的考核方法，實(shí)行績(jī)效考核時(shí)，誰(shuí)考核?考核誰(shuí)?考核什么?如何考核?指標(biāo)權(quán)重如何設(shè)?考核的結(jié)果如何應(yīng)用?這些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題可能造成的后果就是無(wú)法考核或形同虛設(shè)、走過(guò)場(chǎng)式的考核。這樣顯然就偏離了“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制的最終目的”。
當(dāng)前PPP項(xiàng)目績(jī)效考核基本現(xiàn)狀
績(jī)效考核是PPP項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本付費(fèi)的主要依據(jù)，不論是政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，績(jī)效考核都被要求作為付費(fèi)或?qū)PP合同約定的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，同時(shí)也是評(píng)價(jià)社會(huì)資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項(xiàng)目中利益和風(fēng)險(xiǎn)分配的核心。
近期國(guó)家相關(guān)部委對(duì)PPP規(guī)范操作的要求不斷完善，PPP越來(lái)越強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核機(jī)制的設(shè)計(jì)，在許多省份，相關(guān)管理部門(mén)甚至已經(jīng)明確“沒(méi)有績(jī)效設(shè)計(jì)的PPP項(xiàng)目不能入庫(kù)”。那么，眾多落地的PPP項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)期后，作為政府方首先面臨的就是“建設(shè)期績(jī)效考核”，因?yàn)檫@是政府“按效付費(fèi)”的依據(jù)，項(xiàng)目公司必須接受的監(jiān)管之一也包括績(jī)效考核。
目前，PPP項(xiàng)目管理的逐漸規(guī)范，尤財(cái)政部先后明文要求：“將考核結(jié)果與不低于30%的建設(shè)成本掛鉤”作為新項(xiàng)目入庫(kù)的條件之一”;要“落實(shí)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算安排，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效考核，落實(shí)按效付費(fèi)機(jī)制，強(qiáng)化激勵(lì)約束效果，確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給”;“加強(qiáng)運(yùn)行情況監(jiān)測(cè)，及時(shí)更新PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)目錄、財(cái)政支出責(zé)任、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目公司設(shè)立、融資到位、建設(shè)進(jìn)度、績(jī)效產(chǎn)出、預(yù)算執(zhí)行等信息，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目運(yùn)行情況、合同履行情況和項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與早期防控”。PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核迅速成為了“PPP圈內(nèi)”大家不斷熱議的最為重要的話題，更是引起越來(lái)越多的政府、社會(huì)資本方及各專業(yè)機(jī)構(gòu)和人士的高度重視。筆者也欣喜地看到，隨著這類規(guī)范性文件的出臺(tái)，無(wú)論從PPP項(xiàng)目實(shí)施方案還是PPP項(xiàng)目合同，對(duì)有關(guān)績(jī)效考核的設(shè)計(jì)和約定都在悄然發(fā)生著變化。
從早期落地的PPP項(xiàng)目“績(jī)效考核”章節(jié)和內(nèi)容的缺失，或者僅對(duì)運(yùn)營(yíng)期一定比例的考核，到現(xiàn)如今的不僅對(duì)運(yùn)營(yíng)期成本和收入全部的考核，而且對(duì)建設(shè)成本考核部分不低于30%;從規(guī)定建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的考核，到對(duì)項(xiàng)目前期項(xiàng)立項(xiàng)、設(shè)計(jì)，后期的項(xiàng)目移交的全生命周期績(jī)效考核;從考核內(nèi)容和方法的簡(jiǎn)單粗放且不可操作，到現(xiàn)在的考核方法、細(xì)則、指標(biāo)逐步完善、科學(xué)、可操作;從當(dāng)初多數(shù)人對(duì)績(jī)效考核的輕視和不在乎，到如今無(wú)論項(xiàng)目合作的雙方，還是提供咨詢服務(wù)的各方，都在積極關(guān)注績(jī)效考核的話題，無(wú)疑，這是中國(guó)式PPP良性發(fā)展的效果所在。
目前PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中存在的主要問(wèn)題
作為一名基層財(cái)政工作者，根據(jù)自己的學(xué)習(xí)體會(huì)和基層工作經(jīng)驗(yàn)，以為績(jī)效考核是一門(mén)藝術(shù)活，更是一個(gè)“技術(shù)活”，有著很高的“含金量”，由于目前我國(guó)尚未形成系統(tǒng)的、對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范，尚未詳細(xì)出臺(tái)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)，也沒(méi)有就PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、對(duì)象、組織實(shí)施、共性指標(biāo)、監(jiān)督管理、結(jié)果運(yùn)用等方面制定相應(yīng)的辦法和實(shí)施細(xì)則。因此，如何設(shè)計(jì)科系、合理、可操作又符合項(xiàng)目實(shí)際情況的績(jī)效考核體系仍是擺在我們面前的一個(gè)難題。
縱觀目前各地的所謂PPP項(xiàng)目考核，這些考核大多還是基于合同履行所進(jìn)行的技術(shù)性質(zhì)的考核與評(píng)價(jià)，而基于監(jiān)督、管理和旨在促進(jìn)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的治理型考核并不多見(jiàn)。它們存在的共性問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：
一是考核目的不清。偏離了“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP績(jī)效考核機(jī)制的最終目的。評(píng)價(jià)體系“碎片化”。PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的主體、對(duì)象、階段、指標(biāo)體系不能完整地反應(yīng)PPP的全貌，系統(tǒng)性不足?？己梭w系不注意全面，在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)或權(quán)重上過(guò)于片面，如將社會(huì)資本的日常工作數(shù)量等指標(biāo)作為績(jī)效考核的重點(diǎn)，輕視合同對(duì)績(jī)效考核的約定。PPP項(xiàng)目合同中關(guān)于績(jī)效考核的約定千篇一律，流于形式，績(jī)效考核的內(nèi)容沒(méi)有價(jià)值，相當(dāng)一部分PPP項(xiàng)目合同沒(méi)有績(jī)效考核的約定，即使示范項(xiàng)目中也有小部分績(jī)效考核約定不完整。
二是考核方法單一。目前的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制，大多數(shù)都僅僅采用相當(dāng)于KPI相似的考核方法，設(shè)置一些考核的指標(biāo)，由實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行打分，根據(jù)分?jǐn)?shù)兌現(xiàn)政府付費(fèi)金額。甚至項(xiàng)目和項(xiàng)目即使很大不同，也依然照搬照抄，確實(shí)針對(duì)不同PPP項(xiàng)目不同考核方法的科學(xué)選擇。
三是假考核。由于地方政府、社會(huì)資本以及咨詢機(jī)構(gòu)的習(xí)慣性思維，把PPP更多的當(dāng)做項(xiàng)目建設(shè)看待，因此往往在設(shè)計(jì)績(jī)效考核機(jī)制時(shí)，對(duì)建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期分別設(shè)置不同指標(biāo)，或者用可用性績(jī)效考核、運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核以及類似的兩個(gè)詞匯設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)，更有甚者，為了滿足BT類思維，將可用性、建設(shè)期的績(jī)效考核設(shè)計(jì)較大比重，輔之以兩方面考核兌現(xiàn)付費(fèi)的時(shí)間不同，從而形成表面是PPP，實(shí)際是BT或固定回報(bào)的合作模式。這些都違背了實(shí)現(xiàn)“提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率”目的的初衷。
四是偏考核?？己梭w系不注意全面，在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)或權(quán)重上過(guò)于片面。如將社會(huì)資本的日常工作數(shù)量等指標(biāo)作為績(jī)效考核的重點(diǎn)，規(guī)定運(yùn)營(yíng)過(guò)程中員工出勤天數(shù)、巡視次數(shù)等等，或者過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府方并不拿手的過(guò)程考核，而忽略結(jié)果考核;過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，往往造成社會(huì)資本片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，忽略社會(huì)公益性的滿足;在設(shè)計(jì)理念上結(jié)果導(dǎo)向和過(guò)程導(dǎo)向忽左忽右，指標(biāo)權(quán)重千篇一律不注重根據(jù)實(shí)際調(diào)整，考核角度要么過(guò)于單一形成片面的考核結(jié)果，要么考核過(guò)于復(fù)雜導(dǎo)致考核成本過(guò)高。
五是考核過(guò)程流于形式。PPP項(xiàng)目一般由項(xiàng)目公司主導(dǎo)甚至全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府方只能對(duì)照實(shí)施方案或PPP合同中約定的考核標(biāo)準(zhǔn)，如果沒(méi)有順暢的監(jiān)督和反饋機(jī)制，最終考核就是形式。所以，考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)能力亟須完善。PPP項(xiàng)目的專業(yè)性和復(fù)雜性對(duì)開(kāi)展PPP績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)(無(wú)論指政府方自己組織評(píng)價(jià)還是委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu))能力都提出了更高的要求。如果按照原來(lái)的“慣性”思維和方法，很可能“以偏概全”。
進(jìn)一步加強(qiáng)和完善PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的對(duì)策與建議
針對(duì)績(jī)效考核周期長(zhǎng)、頻次高、專業(yè)雜、溝通難、維度多、分析弱、分散化、監(jiān)測(cè)難等特點(diǎn)，筆者提出以下建議：
一是全面完善PPP項(xiàng)目績(jī)效管理內(nèi)容。積極探索包括：基于財(cái)政資金管理的績(jī)效管理，基于PPP項(xiàng)目合同績(jī)效目標(biāo)的績(jī)效管理，基于PPP項(xiàng)目公共服務(wù)政府監(jiān)管的績(jī)效管理，基于PPP項(xiàng)目公共服務(wù)價(jià)值和效率的績(jī)效管理，基于PPP項(xiàng)目合作關(guān)系的績(jī)效管理等多維度、多層次的績(jī)效管理。
二是科學(xué)設(shè)置有效的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制。堅(jiān)持“以監(jiān)督為基礎(chǔ)，以激勵(lì)為核心”及動(dòng)態(tài)管理和協(xié)商性為原則，在績(jī)效考核體系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，始終把PPP項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效作為PPP項(xiàng)目的核心，并以此設(shè)置有效的績(jī)效管理機(jī)制。
三是堅(jiān)決夯實(shí)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理責(zé)任。堅(jiān)持“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”和“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”相結(jié)合的模式，以合作關(guān)系為紐帶，處理好市場(chǎng)等外部風(fēng)險(xiǎn)造成的績(jī)效不達(dá)標(biāo)問(wèn)題，避免因績(jī)效考核給項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)增加甚至影響項(xiàng)目的正常實(shí)施。
四是合理構(gòu)建PPP績(jī)效管理指標(biāo)體系。由于PPP項(xiàng)目實(shí)施主體的多樣性，帶來(lái)行業(yè)差異、考核對(duì)象差異等，不同類型的項(xiàng)目考核指標(biāo)存在較大差異，應(yīng)該設(shè)計(jì)一個(gè)兼具共性指標(biāo)和個(gè)性化指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)期考核指標(biāo)的設(shè)定而言，不能與傳統(tǒng)工程項(xiàng)目一樣僅有質(zhì)量、進(jìn)度、安全等幾個(gè)方面的考核，還需要增加資金監(jiān)管、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出說(shuō)明、滿意度評(píng)價(jià)、合同管理、信息管理等其他指標(biāo)。
五是盡快明確PPP項(xiàng)目績(jī)效管理主體。鑒于績(jī)效考核和評(píng)價(jià)的專業(yè)性、復(fù)雜性，以及溝通過(guò)程復(fù)雜，考核程序繁瑣等因素，未來(lái)委托第三評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效考核顯然應(yīng)是一種趨勢(shì)。該專業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可由政府與項(xiàng)目公司雙方共同聘請(qǐng)，并根據(jù)雙方約定的對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的指標(biāo)體系開(kāi)展評(píng)價(jià)。
PPP項(xiàng)目考核體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)行涉及到諸多的利益相關(guān)方，它的科學(xué)、健康和可持續(xù)運(yùn)行直接關(guān)系到政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾彼此間的相互關(guān)系，尤其是對(duì)將“績(jī)效考核與政府付費(fèi)掛鉤”的政府方而言，不能將本應(yīng)貫穿項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效考核工作“簡(jiǎn)而化之”甚至“忽略不計(jì)”，也不能對(duì)如此有科學(xué)理論依據(jù)的績(jī)效評(píng)估工作“不懂裝懂”。應(yīng)積極踐行習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的：要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的科學(xué)管理、有效管理，真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目推行的“初心”。
