編者按 建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告 制度，已經(jīng)被納入國家“十二五”規(guī)劃綱要、黨的十八屆三中 全會決定和新《預(yù)算法》等重要的頂層設(shè)計，不僅有利于摸清 “家底”，真實全面反映政府財務(wù)狀況和運營情況，提高財政 透明度和公共管理水平，也有利于防范政府債務(wù)風(fēng)險，科學(xué)預(yù) 測未來財政收支情況，促進財政中長期可持續(xù)發(fā)展。杭州市于 2014年開始試編政府綜合財務(wù)報告，迄今已五個年頭。經(jīng)過五 年的積極探索與實踐，我們立足杭州實際，初步建立起較為完 整的政府財務(wù)報告編制制度和流暢的編制工作體系，積累了較 為豐富的編制工作經(jīng)驗，培養(yǎng)了一支懂業(yè)務(wù)善鉆研的專業(yè)化隊 伍，多次參與財政部和省財政廳的制度修訂、報表設(shè)計、報告 會審，所上報的政府綜合財務(wù)報告質(zhì)量屢次獲得省財政廳的通 報表揚。下轄各區(qū)縣（市）財政部門的相關(guān)人員知行合一，提 煉總結(jié)政府綜合財務(wù)報告制度改革的成功經(jīng)驗，從制度體系框 架設(shè)計、資產(chǎn)管理、會計制度貫徹執(zhí)行、會計人員隊伍建設(shè)等 方面反映改革過程中存在的問題和障礙，提出深化改革的具體 對策措施，展望未來編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等改革方向。從 各區(qū)縣（市）上報的眾多高質(zhì)量稿件中，我們從中選擇四篇， 分別圍繞基層改革困境、自然資源計價、財政專戶資金合并報 表等方面開展研究和探索，以期在新時代，秉承浙江精神，干 在實處，使杭州市政府綜合財務(wù)報告制度改革繼續(xù)走在前列， 勇立潮頭。
政府財務(wù)報告制度改革情況
（一）實施背景 我國歷來實行以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的決算報告制 度，主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，對準(zhǔn)確 反映財政預(yù)算收支情況、加強預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了 重要作用。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，僅實行決算報告制 度已經(jīng)難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進財政中長期 可持續(xù)發(fā)展和推進國家治理現(xiàn)代化的要求。編制權(quán)責(zé) 發(fā)生制政府財務(wù)報告，對全面準(zhǔn)確反映政府財務(wù)狀況 和運行情況，有效推動政府資產(chǎn)負(fù)債管理，防范財政 風(fēng)險，改進政府績效考核，促進政府規(guī)范管理和有效 監(jiān)督有著積極的意義。 正是在這樣的背景下，國內(nèi)各界要求進行政府財 務(wù)報告制度改革的呼聲日益高漲，2011年“十二五” 規(guī)劃綱要提出，要“進一步推進政府會計改革，逐 步建立政府財務(wù)報告制度”；2013年十八屆三中全 會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決 定》關(guān)于深化財稅體制改革，改進預(yù)算管理制度中明 確“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”， 明確政府綜合財務(wù)報告制度在政府會計改革中的核 心地位；2013年財政部以財庫〔2013〕16號文印發(fā) 了《2012年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編辦 法》，要求全國所有省（自治區(qū)、直轄市）必須試編 權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告，浙江省包括省本級、 嘉興市本級、海鹽縣本級、寧波市本級、余姚市本級 參加了試編。2014年新頒布的《預(yù)算法》提出“各 級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ) 的政府綜合財務(wù)報告”；隨后國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部《權(quán) 責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（以下簡 稱《方案》），明確了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告 制度改革的總體目標(biāo)、主要內(nèi)容以及時間表、路線圖 等，標(biāo)志政府財務(wù)報告制度改革全面鋪開。為貫徹落 實《方案》要求，2015年財政部出臺了《關(guān)于印發(fā) 〈政府財務(wù)報告編制辦法（試行）〉的通知》《關(guān)于
印發(fā)〈政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）〉的 通知》和《關(guān)于印發(fā)〈政府綜合財務(wù)報告編制操作指 南（試行）〉的通知》三項制度，從2017年1月1日起 開始實施，浙江省正式編制政府財務(wù)報告。 （二）江干區(qū)改革實施情況 2014年江干區(qū)開始試編2013年度權(quán)責(zé)發(fā)生制政府 綜合財務(wù)報告，連續(xù)試編3年后，2016年按照浙江省財 政廳要求正式編制政府綜合財務(wù)報告，并試點編制部 門財務(wù)報告，改革工作全面鋪開。 政府財務(wù)報告的編制是一項全面性、綜合性的工 作，面對這一任務(wù)，江干區(qū)財政局高度重視、精心組 織：一是第一時間召開了由局長、分管副局長、相關(guān) 業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干參加的工作會議，成立區(qū) 財政局政府財務(wù)報告編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定并印發(fā) 《關(guān)于成立江干區(qū)本級政府財務(wù)報告編制工作領(lǐng)導(dǎo)小 組的通知》。二是結(jié)合江干實際，出臺切實可行的工 作方案。2014年出臺了編制綜合財務(wù)報告工作方案， 2016年面對改革新形勢和財政部、省廳新要求，制定 并印發(fā)《江干區(qū)本級政府財務(wù)報告工作方案》（江財 發(fā)﹝2016﹞95號）。三是做好培訓(xùn)、落實工作。2016 年、2017年為編制部門財務(wù)報告，江干區(qū)組織部門 財務(wù)報告編制工作動員，開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和上機操 作，幫助單位盡快掌握編制方法。在編制過程中抓好 落實，通過QQ、電話、微信等途徑為單位進行答疑解 惑，2016年、2017年均組織有困難預(yù)算單位編制人員 進行集中編報，有效保障了部門財務(wù)報告編制工作有 序進行。四是集中力量匯總形成政府綜合財務(wù)報告， 面對單位上報的部門財務(wù)報告，積極落實各方職責(zé)進 行審核，在保障數(shù)據(jù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，匯總財政總預(yù)算 會計、專戶會計等相關(guān)數(shù)據(jù)形成本區(qū)綜合財務(wù)報告。 根據(jù)2016年度政府綜合財務(wù)報表顯示，截至2016年12 月31日，江干區(qū)政府擁有資產(chǎn)總額133.38億元，負(fù)債 總額64.23億元，凈資產(chǎn)總額69.15億元。從總體上看， 流動負(fù)債保障率（流動資產(chǎn)/流動負(fù)債）為3.1，政府 擁有的流動資產(chǎn)足以償還短期債務(wù)。江干區(qū)本級政府綜合財務(wù)報告的資產(chǎn)負(fù)債率為48.2%，負(fù)債總額占GDP 的比率（政府債務(wù)率）為11.6%，比國際警戒線60%低 48.4個百分點，政府總體財務(wù)狀況良好。 在各方配合努力下，江干區(qū)建立了較為完善的編 制機制，初步摸清了“家底”。但隨著改革的深入， 工作要求的不斷提高，特別是部門財務(wù)報告編制的啟 動，也暴露出了一系列的基礎(chǔ)問題，報告數(shù)據(jù)質(zhì)量提 升面臨著較大困境。
政府財務(wù)報告改革困境
（一）頂層要求和基層財務(wù)力量不匹配 權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革是基于政 府會計制度的重大改革，為完成這一目標(biāo)，近年來財 政部按照《方案》時間表，出臺了各項新制度。編制 權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告，對單位會計人員素質(zhì)提出 了更高要求，要求財務(wù)人員從簡單的經(jīng)濟業(yè)務(wù)“客觀 記錄者”向?qū)I(yè)的“會計核算”+“財務(wù)管理”+“綜 合分析”角色轉(zhuǎn)變，但實際情況是基層財務(wù)人員素質(zhì) 遠(yuǎn)達(dá)不到改革的要求。根據(jù)2018年4月江干區(qū)行政事業(yè) 單位提供的信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)行政事業(yè)單位財務(wù)人 員357人，平均1個單位分配不到2名，財務(wù)人員明顯力 量不夠。這支基層會計隊伍開展政府財務(wù)報告編制工 作存在不少問題：一是臨時工和兼職財務(wù)人員較多， 流動性大，工作忙。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，在江干區(qū)單位財務(wù) 人員中特崗、臨時人員等有83名，占全區(qū)的23.25%。 兼職情況有180人（含在本單位兼職），超過總?cè)藬?shù) 的一半，其中兼1個單位以上的財務(wù)人員有81人，兼3 個單位以上的財務(wù)人員有9人。特崗、臨時人員待遇相 對較低、流動頻繁，多工種兼職會使財務(wù)人員精力分 散，忙于應(yīng)付日常事務(wù)，工作責(zé)任心不強。隊伍不穩(wěn) 定影響了編制工作的正常開展和銜接，直接影響財務(wù) 報告質(zhì)量。二是財務(wù)人員業(yè)務(wù)知識儲備不夠。據(jù)調(diào)查 統(tǒng)計，江干區(qū)財會專業(yè)出自的會計人員占比46.5%，且 中高級職稱占財務(wù)人員比只有15.69%。政府財務(wù)報告
的編制是一項新工作，但各單位領(lǐng)導(dǎo)包括會計人員的 觀念仍停留在“行政事業(yè)單位財務(wù)工作就是報賬、記 賬等簡單業(yè)務(wù)”，基層會計從業(yè)人員對這項工作的重 要性及必要性不了解，從思想上尚未認(rèn)識及接受，行 動上缺少主動學(xué)習(xí)的動力，這也導(dǎo)致財務(wù)人員對政府 會計制度知識更新不夠重視，難以達(dá)到財政部改革要 求。三是匯總和編制政府綜合財務(wù)報告的人手不足。 不僅基層會計人員缺少，基層財政部門也面臨人手不 夠的情況。據(jù)統(tǒng)計，杭州市各區(qū)（縣、市）匯總編制 人員都是兼職。編制政府財務(wù)報告，財政部門的負(fù)責(zé) 人員專業(yè)素質(zhì)必須要過硬，不僅要指導(dǎo)部門財務(wù)報告 的編制，審核部門報告編制質(zhì)量，還要對財政整體了 解。但現(xiàn)實中，因為基層財政力量不夠，負(fù)責(zé)政府財 務(wù)報告的人員都是兼職，繁重的工作任務(wù)使他們分身 乏術(shù)，只求應(yīng)付了事?；鶎迂攧?wù)力量和財政工作人員 力量不足，已經(jīng)成為影響政府財務(wù)報告乃至整個政府 會計改革的硬傷。 （二）制度設(shè)計和實際執(zhí)行不一致 會計核算、財務(wù)制度是編制政府財務(wù)報告的前提 和基礎(chǔ)，為政府財務(wù)報告提供堅實的數(shù)據(jù)支撐，在現(xiàn) 行行政事業(yè)單位會計制度的基礎(chǔ)上，財政部出臺了系 列制度，但在現(xiàn)實工作中，這些制度并未執(zhí)行到位， 導(dǎo)致財務(wù)報告數(shù)據(jù)失真。一是部分預(yù)算單位未嚴(yán)格按 照制度進行核算。2013年、2014年實施的行政事業(yè)單 位會計制度擴大了“雙分錄”適用范圍，增加了預(yù)付 賬款、應(yīng)付賬款等9個科目的“雙分錄”核算。但從 編制部門財務(wù)報告來看，情況不容樂觀，許多單位仍 沿用過去的模式，未實行“雙分錄”核算。另外，現(xiàn) 行制度規(guī)定行政單位的基本建設(shè)投資在單獨建賬、單 獨核算的同時，應(yīng)按月、至少按年與行政事業(yè)大賬合 并，實際上很多單位并未據(jù)此操作，影響部門財務(wù)報 告數(shù)據(jù)的完整性。二是部分預(yù)算單位內(nèi)部控制制度缺 失。2012年財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī) 范》，但實際這些制度并未執(zhí)行到位。以存貨為例， 存貨管理是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，相關(guān)會計制度也規(guī)定存貨入庫及使用核算分錄，但事實上絕大 多數(shù)預(yù)算單位并未建立存貨領(lǐng)用制度，存貨購入直接 列支費用，未將存貨作為資產(chǎn)進行反應(yīng)。三是公共基 礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)制度執(zhí)行困難。為規(guī)范公共基礎(chǔ)的核 算，現(xiàn)行制度和準(zhǔn)則明確規(guī)定公共基礎(chǔ)設(shè)施由按規(guī)定 對其負(fù)有管理維護職責(zé)的政府會計主體予以確認(rèn)。但 事實上公共基礎(chǔ)設(shè)施實際價值數(shù)據(jù)采集十分困難，存 在核算主體缺失、管理意識淡薄，遺留問題較多，所 有權(quán)界定較為困難等情況，江干區(qū)負(fù)責(zé)維護管理公共 基礎(chǔ)設(shè)施的行政單位均未將這部分資產(chǎn)在單位會計賬 上反映。雖然財政部要求資產(chǎn)條線開始試編公共基礎(chǔ) 設(shè)施、文物資產(chǎn)、自然資源等報表，但很多只能以名 義價值反映，數(shù)量也不完整，至今財政部門仍無法掌 握本級政府管理的全部公共基礎(chǔ)設(shè)施等數(shù)據(jù)，影響報 告完整性。 （三）大數(shù)據(jù)采集和軟件匹配相矛盾 在實際操作中政府財務(wù)報告數(shù)據(jù)來自會計核算系 統(tǒng)，同時要和部門決算系統(tǒng)、債務(wù)系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系 統(tǒng)等相關(guān)數(shù)據(jù)進行核對，軟件系統(tǒng)開發(fā)應(yīng)以編報過程 簡便化、編報質(zhì)量可靠化、編報程序規(guī)范化、編報工 作輕松化為原則，但目前政府財務(wù)報告軟件難以滿足 使用者的需求。一是服務(wù)器全省集中配置，導(dǎo)致網(wǎng)速 偏慢，編報過程往往是在等待或者重復(fù)錄入中進行； 二是軟件功能不夠完善，比如很多審核功能是部門提 交上來之后軟件公司后臺導(dǎo)出來才能知道存在哪些問 題，不能滿足編報要求；三是相關(guān)系統(tǒng)之間各自為 政，政府財務(wù)報告和其他各個軟件系統(tǒng)之間的核對要 人工完成，大大增加了工作量。
深化政府財務(wù)報告制度改革的相關(guān)建議
（一）進一步夯實編報數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，全面反映政府 資產(chǎn)負(fù)債 數(shù)據(jù)質(zhì)量決定了政府財務(wù)報告的質(zhì)量，必須摸清 政府“家底”，加強政府資產(chǎn)負(fù)債管理。一是全面清
產(chǎn)核資，規(guī)范資產(chǎn)管理。全面清查政府固定資產(chǎn)、無 形資產(chǎn)、政府儲備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、資源性資產(chǎn) 等，并界定市、區(qū)之間的產(chǎn)權(quán)歸屬。二是全面清理地 方政府債權(quán)債務(wù)。地方政府債權(quán)債務(wù)種類繁多，借債 主體也多，要做好債權(quán)登記與管理，對于上級轉(zhuǎn)貸債 務(wù)、地方政府債務(wù)、政府基金投入、銀行借款、政府 購買服務(wù)等各類借款需要進行全面統(tǒng)計和系統(tǒng)管理。 三是全面入賬。結(jié)合2019年1月1日起實施的《政府會 計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，將基本 建設(shè)賬、固定資產(chǎn)累計折舊（無形資產(chǎn)累計攤銷）、 公共基礎(chǔ)設(shè)施、文物資產(chǎn)、自然資源等根據(jù)相關(guān)準(zhǔn)則 制度規(guī)范入賬。 （二）加強會計人才隊伍建設(shè) 做好政府財務(wù)報告各項工作，需要配備專業(yè)的人 員來提供智力支持。一是通過加強繼續(xù)教育，開展大 輪訓(xùn)等，促使會計人員不斷更新知識、積累經(jīng)驗，優(yōu) 化知識結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)會計崗位的需要。二是可借助社 會力量充實編報水平，探索會計服務(wù)外包，由中介機 構(gòu)提供預(yù)算編制、賬務(wù)核算、部門決算、財務(wù)報告等 一條龍服務(wù)，提高各單位財務(wù)管理水平，同時簽訂保 密協(xié)議保障數(shù)據(jù)的安全可靠。 （三）全面提升會計信息化水平 西方不少發(fā)達(dá)國家的政府會計信息系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng) 比較成熟，從報表數(shù)據(jù)的集中、處理、轉(zhuǎn)換、核實等 各個流程都有相應(yīng)的信息系統(tǒng)，很大程度上減少了會 計人員工作量，提高了工作效率，保證了工作質(zhì)量。 如果沒有現(xiàn)代化的技術(shù)手段加以支持，很難在規(guī)定的 時間內(nèi)順利完成任務(wù)并保證報告質(zhì)量。應(yīng)全面提升政 府部門的會計信息化水平，完善財務(wù)核算系統(tǒng)，建設(shè) 統(tǒng)一的財務(wù)云平臺、資產(chǎn)云平臺、債務(wù)云平臺等，并 實現(xiàn)各平臺之間的數(shù)據(jù)連通，由信息系統(tǒng)自動生成相 應(yīng)的政府財務(wù)報告基礎(chǔ)報表，在節(jié)省人力的同時提高 數(shù)據(jù)質(zhì)量。
