高新區(qū)（濱江）財政局 江 暢
高新區(qū)（濱江）融資管理基本情況及應對措施
杭州高新區(qū)（濱江）建區(qū)二十年來，發(fā)展顯著。 截至2017年8月，政府投資建設項目資金累計投入達 676.11億元，完成了彩虹快速路、奧體主場館等建 設，保障了G20峰會的成功舉辦。如今，又肩負籌備 2022年亞運會、地鐵4、5、6號線全面開工、江南大道 提升改造工程、整村連片拆遷等重任。 2007年，高新區(qū)（濱江）出臺了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)杭州 高新開發(fā)區(qū)（濱江）區(qū)本級政府投資項目融資管理實
新形勢下地方政府融資模式探討
／高新區(qū)（濱江）財政局 江 暢
施意見的通知》（區(qū)辦〔2007〕55號），開始實行“四 統(tǒng)一”的融資模式，即 “統(tǒng)一洽淡、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一 專戶、統(tǒng)一調(diào)控”，融資平臺融資后的資金歸財政基建 專戶進行統(tǒng)一調(diào)配使用。 “四統(tǒng)一”模式的實施，增 加了各融資機構(gòu)之間的競爭，最大限度地降低融資資金 貸款成本，提高了融資資金使用效率，為高新區(qū)（濱 江）的發(fā)展建設起到了良好的資金保障作用。 在規(guī)范債務管理后，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及財政部 相關(guān)要求，高新區(qū)（濱江）政府投資項目融資原實施 的“四統(tǒng)一”模式已不符合《預算法》規(guī)定。如何在合法、合規(guī)基礎上爭取資金以保障區(qū)建設項目，成為 當前亟須考慮的重要問題。根據(jù)相關(guān)政策，高新區(qū) （濱江）采取了一系列應對措施。 （一）全面清查歷年融資行為，對不符合規(guī)定行 為進行全面整改 1．全面清理涉?zhèn)y行函件 根據(jù)財政部相關(guān)文件要求，高新區(qū)（濱江）全面 清查了歷年融資行為，撤回歷年來出具給銀行的所有 情況說明、確認函等函件，同時收回區(qū)財政局與區(qū)內(nèi) 行政事業(yè)單位、區(qū)屬國有企業(yè)之間的貸款聯(lián)系單、放 款聯(lián)系單等各類函件。 2．提前償還事業(yè)單位融資 針對區(qū)建管中心、奧體指揮部等行政事業(yè)單位的 貸款，區(qū)財政予以及時、提前歸還，確保行政機關(guān)、 事業(yè)單位無違規(guī)舉債。 3．提前歸還財政調(diào)度資金 全面歸還財政調(diào)度統(tǒng)籌使用的資金，并責成國有 企業(yè)在7月31日前提前償還相關(guān)銀行。 （二）積極爭取地方政府債券，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu) 1．努力優(yōu)化政府債務結(jié)構(gòu) 針對原國開行地鐵軟貸款、白馬湖投資開發(fā)公司 項目貸款，經(jīng)省、市財政部門批準，通過地方政府債 券的方式予以置換。 2．竭力爭取新增政府債券 積極做好與省財政廳、市財政局等相關(guān)部門的溝 通，在區(qū)負債額度內(nèi)盡量爭取地方政府債券。截至當 前高新區(qū)（濱江）累計已爭取到新增地方政府債券45 億元。 通過置換以及新增政府債券，當前高新區(qū)（濱江） 的政府負債模式全為地方政府債券，做到債務管理的合 法、合規(guī)。 （三）積極開展合法、合規(guī)的融資，確保區(qū)內(nèi)建 設項目資金需求 1．調(diào)整區(qū)融資規(guī)范 廢止高新區(qū)（濱江）原實行的“四統(tǒng)一”融資模 式，調(diào)整區(qū)財政直接支付資金范圍，將原國有企業(yè)融
資調(diào)度至區(qū)財政的資金不列入支付范圍，由各國有企 業(yè)自行支付。對具有經(jīng)營性的項目由區(qū)屬國有企業(yè)立 項實施，從源頭理順項目關(guān)系。 2．適時開展棚改項目政府購買服務 采用政府購買服務方式，由區(qū)建管中心立項，委 托社會企業(yè)負責融資以及實施，有效地籌集了資金。 在保障整村拆遷及農(nóng)居安置房建設項目資金需求的同 時，做到融資行為的合法、合規(guī)。 3．前瞻性發(fā)行公司債 全盤考慮資產(chǎn)經(jīng)營公司資金流及項目建設資金需 求，在目前銀行貸款緊縮的情況下，前瞻性發(fā)行公司 債，為后續(xù)公司的資金需求做好保障。 4．引入股權(quán)投資 通過國開行基金公司向市地鐵集團增資入股的方 式，爭取國開行基金8億元資金，解決了高新區(qū)（濱 江）應承擔的部分地鐵資本金。
高新區(qū)（濱江）政府融資模式存在的問題
總的來看，高新區(qū)（濱江）在融資管理上進行 了積極的探索，為保障全區(qū)發(fā)展建設取得了良好的成 效，但是在融資模式、債務空間、體制機制創(chuàng)新等方 面還存在一些需要改進與完善的地方。一是融資模式 較為單一，缺乏多途徑的籌資舉措。高新區(qū)（濱江） 當前的政府融資主要依靠的是棚戶區(qū)改造政府購買服 務和發(fā)行地方政府債券，融資模式較為單一，一旦棚 戶區(qū)改造政府購買服務受限，將會造成巨大的資金壓 力。二是政府發(fā)行債券空間較小，無法滿足資金需 求。根據(jù)《預算法》規(guī)定，各級市縣政府舉借債務只 能通過發(fā)行地方政府債券這唯一的方式，且各省市每 年發(fā)行地方政府債券規(guī)模需要得到中央的批準。由于 債券發(fā)行的規(guī)模嚴格受中央控制，經(jīng)國務院批準發(fā)行 的債券金額與高新區(qū)（濱江）的存量債券規(guī)模以及建 設資金需求相比，無法滿足其現(xiàn)實需求。三是高新區(qū) （濱江）PPP等融資模式在探索階段，體制機制不成 熟。作為一種體制機制的創(chuàng)新，PPP模式在我國很多地區(qū)已得到運用，而高新區(qū)（濱江）的PPP模式還在探索 與學習階段，缺乏制度與政策規(guī)范以及有效的指引。
新形勢下對高新區(qū)（濱江）政府融資的操作建議
1．用好現(xiàn)有債務空間 政府的債務率即年末債務余額與當年政府綜合財 力的比率，是衡量地方政府債務水平的指標。高新區(qū) （濱江）2016年綜合財力為209.88億元，負債規(guī)模為 54.75億元，低于國際通行的控制標準，因此區(qū)債務風 險總體可控。區(qū)財政要做的工作有二：一是結(jié)合區(qū)內(nèi) 資金需求，積極做好與省財政廳、市財政局等相關(guān)部 門的溝通，在區(qū)債務限額范圍內(nèi)盡可能爭取地方政府 債券。二是加強地方政府融資的管理，更為理性地選 擇項目，每年債券發(fā)行更具有系統(tǒng)性，從長遠的眼光 和城市整體建設規(guī)劃出發(fā)，讓政府的經(jīng)濟職能能夠更 好地服務于社會職能和行政職能。 2．加強國有企業(yè)基建資金管理 高新區(qū)（濱江）政府投資項目融資原實行的融資平 臺融資后的資金歸財政基建專戶進行統(tǒng)一調(diào)配使用不符 合《預算法》規(guī)定。建議對其資金支付流程進行重構(gòu)， 財政安排的資金，建設單位根據(jù)項目工程進展情況及時 報財政審查，經(jīng)區(qū)政府審批后，由財政直接支付至施工 單位；國有獨資公司為立項主體融資的資金則根據(jù)“三 重一大”制度進行審批，由國有獨資公司支付至施工單 位。通過重構(gòu)支付流程，做到政企分開。 3．探索與社會資本合作的途徑 加強與社會資本合作，探索多途徑融資模式。其 中PPP模式作為一種體制、機制和管理方式的創(chuàng)新， 將有利于政府從繁重的事務中脫身出來，從過去的基 礎設施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管者的角色，完 成政府職能的轉(zhuǎn)變，符合高新區(qū)（濱江）一直以來倡 導的“小政府、大服務”理念。近兩年來，各地政府 推出了一系列社會資本合作項目，取得了較大的發(fā) 展，然而尚存在運營成本高、結(jié)構(gòu)復雜、民間投資參 與難度大等問題。高新區(qū)（濱江）的PPP模式還在探
索階段，具有一定發(fā)展?jié)摿?。目前高新區(qū)（濱江）依 托市地鐵集團，完成了地鐵1號線的投資、運營管理， 取得了良好的效果。同時，擬對水環(huán)境綜合治理、智 慧城管等項目采用PPP模式，充分利用社會資金管理 優(yōu)勢，提升全區(qū)的城市管理水平。 4．發(fā)展城市建設發(fā)展基金 當前在地方政府債券發(fā)行額度有限，PPP模式尚 不夠成熟的情況下，設立城市建設發(fā)展基金，是另一 種能較好緩解企業(yè)項目建設資金壓力的方式。城市建 設發(fā)展基金是產(chǎn)業(yè)基金的一種特定模式，通過向特定 機構(gòu)投資者籌集資金，用于城市化基礎設施建設，并 向其提供經(jīng)營管理服務的利益共享、風險共擔的集合 投資方式。設立城市建設發(fā)展基金，能有效緩解企業(yè) 資金緊缺的困境，為企業(yè)提供長期的融資渠道。同 時，可以為政府引進多元化投資者參與到城市化建設 中來。對于投資人來說，城市建設發(fā)展基金是以國有 企業(yè)信譽作保障，投資風險相對較小，可以保障投資 人投資的安全性。對于商業(yè)銀行來說，通過參與城市 建設發(fā)展基金，可以拓寬銀行業(yè)務，使得經(jīng)營模式更 加多元化。城市建設發(fā)展基金雖然具有以上優(yōu)勢，但 也存在運作期限較長、回購公司籌資等問題，以及我 國的城市發(fā)展基金仍處于初期發(fā)展階段，模式設計還 不夠成熟帶來的經(jīng)營管理風險，需要在具體的實踐中 逐步探索。 5． 積極爭取棚改等政策性融資 棚戶區(qū)改造是國務院力推的改善民生工程，目前還 可通過政府購買服務的形式，定向由社會企業(yè)承建。拆 遷或建設完成后，政府通過購買協(xié)議，分年度將資金撥 付至社會企業(yè)。近年來，高新區(qū)（濱江）通過政府購買 服務方式順利推進整村連片拆遷，實現(xiàn)棚戶區(qū)改造，取 得了很大的成績。如果該政策一旦取消，棚戶區(qū)改造將 受到影響。據(jù)統(tǒng)計，今后兩年高新區(qū)（濱江）農(nóng)居安置 房建設項目26個，計劃總投資246.03億元。為保障整村 拆遷及農(nóng)居安置房建設項目資金需求，我們要在當前政 策允許的時間范圍內(nèi)，加大棚改項目貸款力度，積極爭 取政策允許范圍內(nèi)的融資金額。
