國有企業(yè)辦社會職能是指由于歷史等原因，國企承辦了本應由社會化經(jīng)營主體或公共機構承辦的各種社會服務職能。解決好國企辦社會職能問題對于提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力等意義重大。經(jīng)過多輪改革，大部分國企辦社會問題已得到了初步解決，而在部分領域和部分企業(yè)仍存有較大規(guī)模的辦社會問題。進一步推進國企分離辦社會改革，需要對這個問題有一個全面的了解，正確認識該問題存在的根源和解決難點，做到有的放矢、統(tǒng)籌安排。
一、國有企業(yè)辦社會職能的規(guī)模與結構
國企辦社會職能主要包括五個方面：職工住宅“三供一業(yè)”（供水、供電、供氣及物業(yè)）、離退休人員管理、承辦教育機構、承辦醫(yī)療機構、承辦消防和市政等其他機構。根據(jù)摸底數(shù)據(jù)和調研估算，全區(qū)國有企業(yè)目前有上述五類社會職能機構約227 個，2016 年各項辦社會職能費用支出約2.3 億元（以下均按照本口徑統(tǒng)計分析，簡稱企業(yè)辦社會支出）。總體來看，國企辦社會問題有三個特征：一是區(qū)屬國有企業(yè)辦社會的問題比各地的問題更加集中、負擔更加沉重，約80%的辦社會機構都集中在區(qū)屬國有企業(yè)，約80%的辦社會承擔成本都由區(qū)屬國有企業(yè)承擔；二是資源型企業(yè)較其他企業(yè)負擔重，如新疆有色金屬工業(yè)（集團）有限責任公司每年負擔辦社會成本近1 億元，占全部區(qū)屬國企的43.48%；三是大中型企業(yè)較小微型企業(yè)負擔重，大中型企業(yè)辦社會負擔在企業(yè)辦社會支出總額中占絕對多數(shù)份額。
從五個方面的結構來看，當前國企辦社會職能的負擔以“三供一業(yè)”為主，難點是社會移交改造費用額度大；資源型老國企離退休人員管理負擔較重；承辦醫(yī)療、教育、消防和市政等公共機構的總體負擔較輕。
1、“三供一業(yè)”負擔較重，2016 年全區(qū)國有企業(yè)補助補貼職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”支出0.91 億元，占
5 類國企辦社會機構年度總支出的近一半。新疆有色金屬工業(yè)（集團）有限責任公司當年負擔職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”各項補助補貼近0.76 億元，這幾乎
相當于該集團企業(yè)2016 年歸屬于母公司凈利潤的五分之四?！叭┮粯I(yè)”問題的難點是社會移交所需改造費用巨大，據(jù)調研統(tǒng)計，區(qū)屬國企“三供一業(yè)” 改造移交費用至少需5 億元。
2、資源型老國企離退休人員管理負擔較重。目前，國企離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放基本實現(xiàn)了社會化，但很多企業(yè)仍設有離退休人員管理機構，承擔日?；蚬?jié)假日活動、統(tǒng)籌外費用發(fā)放等工作。一些資源型老國企的離退休人員管理負擔較重，如新疆有色金屬工業(yè)（集團）有限責任公司有6700 千多離
退休職工，管理人員達30 多人，每年用于管理經(jīng)費
和各項福利性補助補貼費用支出約0.16 億元。3、國企承辦醫(yī)療、教育機構、社區(qū)管理機構共
77 家，占全區(qū)辦社會機構總數(shù)的33.92%；年度各項費用支出 0.53 億元，占全區(qū)企業(yè)辦社會支出的
23% ，考慮經(jīng)營收入情況，這類機構總體負擔較輕。目前部分國企還有職工醫(yī)院、衛(wèi)生院所等醫(yī)療機構，有的能獨立面向社會運營；有的需主辦企業(yè)補貼，但總體費用相對較少。
4、僅有一小部分企業(yè)仍承擔市政、社區(qū)服務等職能。調研發(fā)現(xiàn)，過去國企設立的消防、市政、社區(qū)等公共機構基本都已剝離，僅有邊遠地區(qū)企業(yè)仍承擔這些職能，總體費用也不高。
二、正確認識國有企業(yè)辦社會職能問題
（一）兩大原因導致國企辦社會問題長期存在
一是區(qū)域內社會服務供給不足，市場化程度不高。從已經(jīng)開展工作情況進行分析，國企分離辦社會大致可以分為三種情形：一是所在地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，市政服務水平較高，國企無論效益好壞，社會職能都容易剝離，實踐中也確實得到了很好解決，如大部分國企的“三供一業(yè)”都交給了市場化的專業(yè)公司；二是企業(yè)效益較好，移交資金充裕，但所在地區(qū)缺乏專業(yè)的承接主體，職工反對交給低水平的社會機構，“三供一業(yè)”、離退休人員管理、醫(yī)療教育機構等仍保留在企業(yè)內；三是企業(yè)效益差，移交資金缺乏，地區(qū)經(jīng)濟又落后，沒有相應的專業(yè)化社會機構，分離條件還不成熟?？梢?，國企能否分離辦社會職能與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度高度相關。對于所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較好的企業(yè)，可以通過外包、出售、改制等方式將辦社會職能交給專業(yè)機構，提高內部服務的市場化程度。對于所在地區(qū)經(jīng)濟相對落后的企業(yè)，不可強行推進移交或剝離，可以與地區(qū)城鎮(zhèn)化建設同步規(guī)劃解決。
二是很多國企把辦社會當作職工福利，主觀上不愿意分離。國企通過主辦“三供一業(yè)”對職工進行隱性補貼，通過內設醫(yī)療和教育機構方便職工就醫(yī)、子女上學，通過對離退休人員加強服務提高職工歸屬感和凝聚力，這些本質上都屬于職工福利。在效益好的時候，企業(yè)可以自行消化上述成本，可以承擔內部提供的低效損失。一旦企業(yè)效益不好，
“福利定勢”又使得職工不愿意分離辦社會、不愿意取消隱性補貼。企業(yè)從資產(chǎn)保有和職工穩(wěn)定等因素考慮，主觀上也不愿意分離。這樣就使得企業(yè)辦社會問題成為企業(yè)長期包袱。
（二）進一步分離國有企業(yè)辦社會職能存在三個難點
1、底子難摸清，實際費用難掌握。目前，自治區(qū)國資委已就國有企業(yè)辦社會情況開展兩次全區(qū)性的摸底調查，未獲得全面詳實數(shù)據(jù)。一是各地填報數(shù)據(jù)可比性差，難以直接加總。目前雖已明晰了五類企業(yè)辦社會職能機構，但各地的情況千差萬別，很難以一個口徑準確界定成本負擔范圍和移交費用標準，各地對企業(yè)辦社會的范圍、標準等的理解也不一致；二是地方和企業(yè)的不合理預期會夸大費用規(guī)模。自上而下的摸底調查會給地方和企業(yè)形成不合理的預期，即上報的負擔越大，未來獲得的補助會越多，由此會擴大企業(yè)辦社會范疇，夸大費用支出規(guī)模；三是實際所需費用彈性很大。如
“三供一業(yè)”移交，改造標準、移交費用等都是多方談判的結果，彈性非常大。
2、分離費用的承擔主體難確定。分離國企辦社會職能的一個關鍵問題是所需資金從哪里來，誰該是費用承擔的主體。國企作為一個自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，無論從成本還是效率考慮，都應該是分離辦社會的費用承擔主體。但實踐中，情況相對復雜。一是經(jīng)過多輪改革后，分離辦社會問題主要集中在那些經(jīng)營困難，效益不好,無力承擔移交費用的企業(yè)；二是企業(yè)辦社會的形成多有歷史原因，而為地區(qū)內居民提供社會公共服務又是地方政府的重要職責，因此各級政府也有義務承擔相關的移交改造費用；三是基于搞活國企、盤活國資，讓國企成為真正的市場主體考慮，出資人也應主動化解國企辦社會問題。顯然，分離辦社會的費用需要企業(yè)和政府共同來承擔，但如何分攤、以誰為主是個難題，既要調動企業(yè)的積極性，又不能完全由政府來兜底。3、地方承接有難度。當前經(jīng)濟相對落后、財政實力較弱的地區(qū)，國企辦社會問題較為突出,這些地方一般沒有能力承接國企分離的辦社會職能。一是沒有足夠的財力分攤移交費用；二是缺乏有能力的專業(yè)化社會服務機構。即使企業(yè)有資金、有意愿，也會因地方?jīng)]能力、職工反對等原因而難以移交。
三、進一步推進國企分離辦社會職能的政策
建議
（一）分類解決國企辦社會職能
國企辦社會職能可以劃分為政府事務、社會公益和職工生活服務三類。對政府事務類職能，如普通中小學教育、公檢法、消防、離退休人員社保統(tǒng)籌管理等職能，要按已有法規(guī)徹底落實分離；對社會公益類職能，如醫(yī)院、大中專院校及職業(yè)教育、公共交通、道路建設及維護、居民區(qū)“三供一業(yè)”、社區(qū)環(huán)衛(wèi)等市政建設等職能，要明確各項社會服務的本地標準，并視地區(qū)發(fā)展和企業(yè)條件確定是否分離；對職工生活服務類職能，如幼兒園、托兒所、浴室、食堂、物業(yè)公司等，由企業(yè)自主決定是否保留或分離， 國資管理部門要監(jiān)督其加強成本考核。
（二）對“三供一業(yè)”等具有產(chǎn)業(yè)性質的辦社會職能，要堅持市場化方向“，一企一策”分類解決
“三供一業(yè)”是當前分離移交國企辦社會職能工作的重點。自治區(qū)財政廳、國資委已經(jīng)組織開展了分離移交工作，很多做法和經(jīng)驗值得總結推廣?？傮w上是要堅持市場化方向，以企業(yè)為主體，“一企一策”分類解決。
一是堅持市場化方向，多渠道分離。解決國企辦社會問題不能“一刀切”，更不能搞“運動”，要結合地方發(fā)展情況、企業(yè)自身條件和企業(yè)意愿，確定是否需要分離。分離辦法要多元化，可以行政式移交，也可以產(chǎn)業(yè)化運作。選擇移交的，費用標準需通過談判、第三方評估等方式確定，做到公開透明。要積極鼓勵引入外部投資者參與解決，通過外包、出售、合營、混改等方式搞活搞好。
二是以企業(yè)為主體，“一企一策”分類解決。國企辦社會問題成因復雜，很大部分是企業(yè)對職工的福利，不能全部由政府兜底解決，要以企業(yè)為主體，
“一企一策”分類解決。對于企業(yè)經(jīng)濟效益好、自身不愿分離的，要監(jiān)督其加強成本考核，提高經(jīng)營效率；對于企業(yè)愿意移交而地方又有能力承接的，要處理好各方利益，確保移交工作穩(wěn)定；對于企業(yè)愿意移交而地方?jīng)]能力承接的，不要急于求成，要創(chuàng)造條件，結合地方規(guī)劃、城鎮(zhèn)化建設同步推進。
（三）建立分離資金多方分攤機制，積極探索市場化的資金籌集渠道
“三供一業(yè)”等移交費用巨大，資金來源是問題解決的關鍵。目前中央在“三供一業(yè)”分離試點中采取了“中央和企業(yè)總部出大頭、地方企業(yè)和地方政府出小頭”的做法，有效調動了地方和企業(yè)的積極性?？梢园凑召M用成本共擔的原則，由地方財政、企業(yè)共同承擔，合理確定分擔的比例，也可以在考慮企業(yè)經(jīng)營狀況的基礎上，根據(jù)盈利或虧損情況加以區(qū)別對待。未來還需積極探索更多市場化的資金籌集渠道，一是與其它經(jīng)營性資產(chǎn)捆綁進行移交分離。二是企業(yè)自主進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。比如部分企業(yè)的辦社會職能產(chǎn)業(yè)基礎好、社會信譽高，如職業(yè)教育、供水供熱等，有條件通過自主經(jīng)營籌集改造費用。三是引入外部投資者。比如“三供一業(yè)”等辦社會職能對部分國企來說可能是包袱，但對很多專業(yè)企業(yè)來說卻是好的資產(chǎn)、好的業(yè)務，都有意愿進入。
（四）暫不具備分離條件的地區(qū)，要統(tǒng)籌安排、分步推進
對于一些暫無能力承接“三供一業(yè)”的地區(qū)，如邊遠礦區(qū)、老工業(yè)地區(qū)等，各地要積極創(chuàng)造條件，將分離國企辦社會職能與舊城改造、城鎮(zhèn)化建設等事項結合起來，統(tǒng)籌安排、分步推進。一是充分利用舊城改造、國企棚戶區(qū)改造等政策，統(tǒng)籌安排支持國企分離辦社會職能的資金；二是與地區(qū)城鎮(zhèn)化建設同步解決。財政在安排區(qū)域城鎮(zhèn)化建設資金時， 要按規(guī)劃安排國企職工住宅區(qū)“三供一業(yè)”的設施改造費用。
（作者單位：自治區(qū)財政廳企業(yè)處）
