當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，各項(xiàng)改革 措施穩(wěn)步推進(jìn)， 正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社 會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期。隨著全面建成小康社會(huì) 進(jìn)程不斷加快， 富蘊(yùn)縣公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)框 架也逐步拉開，投資建設(shè)項(xiàng)目日益增多，資金短缺 逐漸成為制約富蘊(yùn)縣跨越趕超、加速崛起的“瓶 頸” 。雖然富蘊(yùn)縣通過發(fā)行地方政府性債務(wù)等一系 列行之有效的辦法緩解了部分資金困難問題，但面 對(duì)全國經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，投資拉動(dòng)嚴(yán)重不足現(xiàn)狀，用 于公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金捉襟見肘。同時(shí)， 壓縮控制地方政府性債務(wù)、地方債規(guī)模政策的出 臺(tái)，使本就難以為繼的地方公共服務(wù)等基礎(chǔ)性建設(shè) 工作推進(jìn)難上加難。適時(shí)推進(jìn) PPP 模式，促進(jìn)投資 主體多元化，能夠有效推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，緩解富 蘊(yùn)縣財(cái)政壓力。 一、富蘊(yùn)縣 PPP 模式發(fā)展的機(jī)遇和優(yōu)勢(shì) PPP 模式就是政府和社會(huì)資本合作模式，是 投 融 資 領(lǐng) 域 的一項(xiàng)重大改革舉措，是 公 共 服 務(wù) 供 給 機(jī) 制 的重大創(chuàng)新。 （一）良好的政策支持。中央高度重視推行 PPP 模式，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改 革若干重大問題的決定》明確提出“允許社會(huì)資本 通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn) 營” 。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《政府工作報(bào)告》也對(duì) PPP 提出了明確要求， 2015 年以來國務(wù)院常務(wù)會(huì)議 多次研究部署推廣 PPP 模式的工作，各相關(guān)部委聯(lián) 合下發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣 PPP 模式指導(dǎo) 意見》。同時(shí)，為 加快推進(jìn) PPP 工作， 2015 年 8 月 9 日自治區(qū)黨委專門召開黨委常委（擴(kuò)大）會(huì) 議 研究 部署PPP 工作，阿勒泰地區(qū)也成立了 PPP 聯(lián)絡(luò)小組 謀劃此項(xiàng)工作，這些良好的政策支持，都為富蘊(yùn)縣 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了歷史性機(jī)遇。
（二）獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。富蘊(yùn)縣距離首府烏魯木 齊 483 公里，是 阿 勒 泰 地 區(qū) 東南門戶，地處烏昌經(jīng) 濟(jì)走廊北緣，臨近 2 個(gè)國家一類口岸，北與蒙古國 接壤，擁有著向西開放開拓中亞市場(chǎng)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。 富蘊(yùn)縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，面臨巨大的資金缺 口問題。而 PPP 模式可以更大地發(fā)揮彌補(bǔ)融資缺口 的作用，使資金鏈更能滿足大型基建的需求，有利 于富蘊(yùn)縣加快“兩個(gè)市場(chǎng)、兩 種資源”開 發(fā) 利用步 伐， 加強(qiáng)與周邊國家地區(qū)的交流交往合作。
（三）稟賦的資源優(yōu)勢(shì)。富蘊(yùn)縣是一個(gè)以工礦業(yè)、 旅游業(yè)和畜牧業(yè)為主體的少數(shù)民族邊境縣。與周邊 國家和地區(qū)山水相連、文化相通，交往歷史悠久，彼 此友情深厚， 自古就有千絲萬縷的聯(lián)系。特別是在整 個(gè)可可托海礦產(chǎn)資源開發(fā)、建設(shè)發(fā)展史上，無不展現(xiàn) 著對(duì)外交流合作的光輝歷程。天然草場(chǎng)總面積 7226 萬畝， 額爾齊斯河、 烏倫古河兩大水系年徑流量達(dá) 44 億立方米， 水能蘊(yùn)藏量 96 萬千瓦。擁有有可可托海 國家5A 級(jí)風(fēng)景區(qū)、卡拉麥里野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)、 五彩城、溫泉、卡拉先格爾地震斷裂帶等景區(qū)（點(diǎn)）。 已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)四大類 92 種，占全國 171 種礦產(chǎn)的 53.8%，占新疆 138 種的 66.7%，占阿勒泰地區(qū) 94 種 的 97.9%。主要分布在 8 個(gè)成礦帶， 有探明儲(chǔ)量的礦 產(chǎn) 41 種， 礦床 154 個(gè)， 礦產(chǎn)潛在價(jià)值為 456.13 億元。
（四）堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。近年來，富蘊(yùn)縣通過爭(zhēng) 取項(xiàng)目、擴(kuò)大招商引資，加大了對(duì)能源、交通、通訊 等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐明顯 加快， 投資興業(yè)環(huán)境明顯改善。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化初具 規(guī)模，龍頭加工企業(yè)已渡過建設(shè)期，正處于投產(chǎn)運(yùn) 營的收益期； 以資源型原料初級(jí)加工為主的工業(yè)經(jīng) 濟(jì)結(jié)構(gòu)也隨著金昊 140 萬噸優(yōu)質(zhì)鑄鐵、國恒 45 萬 噸精密鑄造（一期）等項(xiàng)目的建成投產(chǎn)而優(yōu)化升級(jí)， 為下游高附加值產(chǎn)品開發(fā)和延伸打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；
耿彥忠
旅游基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)，觀 光 、休 閑 、度 假 、購 物 等 旅 游服務(wù)及產(chǎn)品培育將帶來新一輪增長；廣匯煤制氣 配套供水、鍋爐房、 凈水廠、宿舍樓等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 已完工， 40 億立方米煤制氣、 1200 萬噸煤井項(xiàng)目正 在編制項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告。工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施日趨完 善， 累計(jì)投入近20 億元，用于水電路等基礎(chǔ)設(shè)施配 套，阿勒泰喀木斯特工業(yè)園區(qū)獲得自治區(qū)批復(fù)，富 蘊(yùn)縣成為阿勒泰地區(qū)唯一一個(gè)擁有 2 個(gè)自治區(qū)級(jí) 工業(yè)園區(qū)縣。園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施已同步完善，富蘊(yùn)縣 項(xiàng)目承載和產(chǎn)業(yè)支撐能力明顯提升，可可托海機(jī)場(chǎng) 于 2015 年 8 月 1 日正式通航； S226 富蘊(yùn)—可可托 海公路今年完工； 北屯—阿勒泰—富蘊(yùn)—準(zhǔn)東鐵路 和 G216 北屯—五彩灣高速公路項(xiàng)目今年正式開 工，為 搶 抓 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的歷史機(jī)遇，加快發(fā)展 開放型經(jīng)濟(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
二、富蘊(yùn)縣發(fā)展 PPP 模式存在的問題
（一） PPP 項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏。 PPP 模式尚屬新生事物，富蘊(yùn)縣在這方面經(jīng)驗(yàn)還很 欠缺。根據(jù)國家、自治區(qū)相關(guān)政策要求， 富蘊(yùn)縣已建 立了基礎(chǔ)的 PPP 試點(diǎn)項(xiàng)目庫，共儲(chǔ)備項(xiàng)目 22 個(gè)，計(jì) 劃投資 35.97 億元；上報(bào)自治區(qū)財(cái)政爭(zhēng)取試點(diǎn)項(xiàng)目 6 個(gè)，計(jì)劃投資 14.9 億元，涉及供水、供熱、污水防 治、環(huán)境治理、鐵路建設(shè)。其中：富蘊(yùn)縣工業(yè)園區(qū)哈 拉通克供水工程項(xiàng)目投資 8.58 億元，已與北京金準(zhǔn) 咨詢有限責(zé)任公司新疆分公司簽訂項(xiàng)目包裝合同。 雖然對(duì) PPP 模式的推動(dòng)寄予厚望，但對(duì) PPP 模式的 操作和流程了解還不夠深入，認(rèn)識(shí)僅停留在概念階 段，具體怎么樣去實(shí)施，存在一種困惑和迷茫。同 時(shí)，推行 PPP 模式是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的過 程， 操作上涉及物有所值評(píng)價(jià)、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、投資 測(cè)算、項(xiàng)目管理等專業(yè)技術(shù)含量較高的工作，政策 上涉及到土地、股權(quán)、財(cái)政專項(xiàng)資金、立項(xiàng)審批、招 標(biāo)采購、中 期 評(píng) 估 等，操作太過專業(yè)和復(fù)雜，這些政 府和投資者關(guān)心的問題恰恰又處在摸索中前行，讓 政府和投資者介入 PPP 項(xiàng)目更為審慎，無形當(dāng)中挫 傷了投資者的投資積極性，由此可見推進(jìn) PPP 項(xiàng)目 專業(yè)人才的極為匱乏，嚴(yán)重制約了 PPP 項(xiàng)目工作的 推進(jìn)。
（二）項(xiàng)目受回收和風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，推進(jìn)難度 較大。從全國 PPP 項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目來看，社會(huì)資本的 投資目標(biāo)是尋求有一定投資回報(bào)的項(xiàng)目。適用于供 熱、供水等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等 基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)院、學(xué) 校 等 各 類 社 會(huì) 事業(yè)。受富蘊(yùn)縣 發(fā)展現(xiàn)狀制約，推 薦 的 PPP 儲(chǔ)備項(xiàng)目多是一些回報(bào) 預(yù)期偏低、投資回收期限較長，投資成本回收風(fēng)險(xiǎn) 較大的項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不大。從投資者 選擇上來看， PPP 項(xiàng)目投資數(shù)額較大、周期長、風(fēng)險(xiǎn) 大、收益相對(duì)較低，政府雖然積極引資但由于存在 社會(huì)資本回收和收益風(fēng)險(xiǎn)大的主要因素， 投資者不 敢貿(mào)然投資于地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，導(dǎo)致一般的民營 資本短期內(nèi)無投資的熱情和目標(biāo)，進(jìn)一步加大了富 蘊(yùn)縣 PPP 項(xiàng)目推進(jìn)的難度。
（三）短期資金需求量大， 財(cái)政壓力依然存在。據(jù) 財(cái)政部測(cè)算，預(yù)計(jì) 2020 年城鎮(zhèn)化率達(dá)到 60%，由此 帶來的投資需求約 42 萬億。且從中短期來看，在 地 產(chǎn) 投 資 和 制 造業(yè)投資持續(xù)萎靡的情況下，投資是穩(wěn) 增長重要抓手， 需要投入大量資金。近年來，隨著富 蘊(yùn)縣重大項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，民生事業(yè)投入和城市總量 不斷增大等， 富蘊(yùn)縣通過融資、 發(fā)行債券等先后實(shí)施 了園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)供水、集中供熱、額河兩 岸治理、城市供水等 20 個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，累計(jì) 完成投資近20 億元，僅 2016 年預(yù)計(jì)償還債務(wù)本金 利息高達(dá) 2.5 億元。當(dāng)前，全國經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)疲軟， 礦產(chǎn)品 價(jià)格持續(xù)低迷，對(duì)富蘊(yùn)縣“礦業(yè)財(cái)政”產(chǎn)生了極大影 響，富蘊(yùn)縣也在努力通過短債、低利率債務(wù)置換長 債、高利率債務(wù)等方式緩解財(cái)政壓力， 但債務(wù)壓力依 然較大。財(cái)政部要求各地在實(shí)施 PPP 項(xiàng)目前必須進(jìn) 行財(cái)政可承受能力論證，每年度從預(yù)算中安排的 PPP 項(xiàng)目支出預(yù)算不得超過一般公共預(yù)算支出的 10%，這會(huì)導(dǎo)致政府投入 PPP 項(xiàng)目的資金受到限制。 從富蘊(yùn)縣實(shí)際情況來看， 即使沒有 10%硬性約束， 本 級(jí)財(cái)政拿不出太多資金投入到 PPP 項(xiàng)目中去。
（四）融資渠道不暢， 鼓勵(lì)政策有待完善。PPP 項(xiàng) 目融資規(guī)模大，時(shí)間長，從 國 內(nèi) 看 ，銀 行信貸依然是 最主要的融資渠道， 而全球金融危機(jī)后， 銀行業(yè)監(jiān)管 新舉措使得政府從商業(yè)銀行融資幾乎不太可能，
開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行或許能提供這類貸款需 求，但信托、基金等資金介入的話，資金成本往往會(huì) 在 7%-8%左右。同時(shí)，政策明確“社會(huì)資本是指已 建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本 級(jí)政府所屬融資平臺(tái)及其他控股的國有企業(yè)” 。這 種資金成本的差異及社會(huì)資本的定位，影響了 PPP 項(xiàng)目的融資來源，導(dǎo)致融資渠道不暢。當(dāng)前，很多 PPP 項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營 性收益，利潤很低， 隨著環(huán)境和政策的變化，社會(huì)資 本的利潤能否得到保障，是投資者最為關(guān)心的問 題。通過特許經(jīng)營等政策性項(xiàng)目支持，提高項(xiàng)目的 投資收益降低項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)也是 PPP 模式融資 成功的關(guān)鍵因素。
三、做好 PPP 模式的思考和建議
結(jié)合目前 PPP 模式在富蘊(yùn)縣存在的問題和全 疆的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， PPP 模式的應(yīng)用從以下幾個(gè)方面進(jìn) 行著手：
（一）成立工作推進(jìn)小組，建立健全組織機(jī)構(gòu)。 縣政府成立PPP 模式推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立以財(cái) 政、發(fā)改為主，住建、審計(jì)、工業(yè)園區(qū)、交通運(yùn)輸、法 制辦等部門參與的 PPP 工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào) PPP 工作模式，確保各項(xiàng)工作有效落實(shí)，為 富 蘊(yùn) 縣 下 一 步 順 利 推進(jìn)PPP 模式謀好篇、布好局。同 時(shí) ，通過 政府購買服務(wù)形式由專業(yè)研究院制定運(yùn)作 PPP 模 式的政策和制度， 建立清晰成熟的 PPP 項(xiàng)目實(shí)施程 序和流程，擬定合理的合同條款，細(xì)致劃分職能部 門單位的權(quán)利義務(wù)邊界， 并提供法律，技術(shù)，財(cái)務(wù)等 專業(yè)咨詢。
（二）加大人才培訓(xùn)力度，奠定堅(jiān)實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)。 PPP 模式操作復(fù)雜，解決好“人”的問題是關(guān)鍵。有 一批懂經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面 的人才，能為 PPP 模式實(shí)施的順利推進(jìn)保駕護(hù)航， 進(jìn)一步增強(qiáng)民營資本或外資的投資信心，促進(jìn)項(xiàng) 目立項(xiàng)、簽約、實(shí) 施 能 夠 高 效 率 地 完 成 。 一是發(fā)揮 縣委人才辦優(yōu)勢(shì)，制定長期人才培養(yǎng)方案，將推進(jìn) PPP 模式所需的復(fù)合型人才列入引進(jìn)計(jì)劃并通過 多種途徑加以宣傳。二是邀請(qǐng)自治區(qū)財(cái)政廳、援疆 省市專家對(duì)分管工作領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門單位負(fù)責(zé)同
志進(jìn)行培訓(xùn)，及時(shí)掌握 PPP 模式要義、政策導(dǎo)向 等。三是有系統(tǒng)地選派專業(yè)人員考察國內(nèi)、疆內(nèi)實(shí) 施的主要 PPP 項(xiàng)目，深 入 了 解從項(xiàng)目立項(xiàng)，招投標(biāo) 到建設(shè)，經(jīng) 營 及 轉(zhuǎn) 交 的全過程，了解 PPP 項(xiàng)目管理 的辦法和經(jīng)驗(yàn)，為富蘊(yùn)縣實(shí)施 PPP 項(xiàng)目掌握一手 資料。
（二）準(zhǔn)確把握基本原則，大力推行 PPP 項(xiàng)目。 在這個(gè)過程中，一是充分重視項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)，綜合 考慮地方需求、 政策要求、行 業(yè)成熟度、財(cái)政承受力 等因素、做 好 項(xiàng)目初步評(píng)估、選擇合適的項(xiàng)目推進(jìn)。 二是加強(qiáng)跟蹤對(duì)接，密切關(guān)注上級(jí)有關(guān)政策動(dòng)態(tài)， 積極掌握相關(guān)情況。在建立 PPP 模式運(yùn)用項(xiàng)目儲(chǔ)備 庫的基礎(chǔ)上，將經(jīng)過論證且經(jīng)縣政府審核同意實(shí)施 的項(xiàng)目納入擬實(shí)施項(xiàng)目庫管理，盡快推進(jìn) PPP 項(xiàng)目 進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)作。三是不斷增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，吸引社會(huì) 資本投資。建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理 模式，超前做好項(xiàng)目選址、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條 件、土地供應(yīng)方等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)起導(dǎo)向 作用。四是建立健全制度體系，保 護(hù) 參 與各方的合 法權(quán)益，防范同樣的項(xiàng)目同城不同價(jià)、企業(yè)壟斷等， 確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。同時(shí)，依法履行合同約定， 樹立 契約理念。由社會(huì)資本承擔(dān)建造、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng) 險(xiǎn)，政府承擔(dān)政治、法律、 政策等風(fēng)險(xiǎn)，確保承擔(dān)的 風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配。五是出臺(tái)優(yōu)惠扶持政 策，實(shí)行陽光化運(yùn)作，鼓勵(lì)有實(shí)力的社會(huì)資本參與 PPP 項(xiàng)目，依法披露 PPP 項(xiàng)目重要信息，保 障 公 眾 知 情 權(quán) ，對(duì) 參 與各方形成有效監(jiān)督和約束。
（四）建 立 健 全 監(jiān) 管 體 系 ，保 障 健 康 有 序 發(fā) 展 。 通 常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長的時(shí)間才能收 回，所以必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長期發(fā)展的程序， 確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法。在運(yùn)用 PPP 模式進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的過程中，所有涉及的 利益相關(guān)方必須都要納入監(jiān)管的范圍。在項(xiàng)目建成 運(yùn)營后，工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，定 期 核 定 項(xiàng)目運(yùn) 營成本和價(jià)格上限，監(jiān)督社會(huì)資本的定價(jià)行為，確 保 PPP 模式能夠健康有效地應(yīng)用實(shí)施。 （作者單位：富蘊(yùn)縣財(cái)政局）
