一、“價補(bǔ)合一”最低收購價政策的出臺與實施
2004年，面對糧食供求總量嚴(yán)重不足的形勢，我國推出在小麥、稻谷主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價的政策，并同步出臺減免農(nóng)業(yè)稅和各項農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，充分調(diào)動了農(nóng)民積極性，一舉化解了糧食供不應(yīng)求的嚴(yán)峻局面。但隨后那幾年，我國國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速增長階段，土地、資本和勞動力要素價格也跟著快速上漲，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅度提高。面對農(nóng)民的強(qiáng)烈訴求，國家從2008年開始提高最低價，以后年年都提，直到2014年。2004年定的最低收購價格，小麥每斤只有0.72元，到了2014年變?yōu)?.18元，提了63.9%；早秈稻、中晚秈稻、粳稻每斤0.7元、0.72、0.75元，到2014年分別提了93%、92%和一倍還多。2004年定的最低價是連著四年沒有動，到2008年才開始調(diào)，7年時間就漲了這么多。
作為我國最大的糧食品種，玉米最初沒有實行最低收購價格，但為了東北種玉米農(nóng)民的收益，2007年開始實行臨時收儲價格政策，當(dāng)時是0.7元一斤，到了2014年變成1.12元，2015年微降為每斤1元左右。收儲價格不斷抬高，增加了農(nóng)民種植積極性和收入，但也使市場供求機(jī)制變得不靈敏，農(nóng)民不看市場、只盯著收儲價格選擇種植品種，致使玉米嚴(yán)重供大于求。與此同時，全球金融危機(jī)導(dǎo)致國際市場對大宗商品的需求減少，價格低迷。從2012年開始，全球糧食市場價格開始下降。于是就出現(xiàn)了中國糧價上升，國際糧食市場價格下降的局面。到了2015年，我們上述幾個主要農(nóng)產(chǎn)品品種的價格就比國際市場高出了30%～50%。
過去我們把糧食價格提得這么高，最重要的原因是把對農(nóng)民的補(bǔ)貼放到價格里面去了，所以叫“價補(bǔ)合一”的最低收購價或臨儲收購價政策。最低收購價政策造成的扭曲非常明顯，最突出的問題就是玉米，而玉米最大的問題就是在東北?，F(xiàn)在我國的糧食庫存已經(jīng)跟全年的糧食總產(chǎn)量差不多，玉米庫存已經(jīng)明顯超過了全年的玉米需求。
二、最低收購價政策帶來“三高”困境
近年來糧食最低收購價政策內(nèi)涵及其實施環(huán)境發(fā)生重大變化，引起了糧食高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫存“三高”現(xiàn)象以及下游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營困難、財政負(fù)擔(dān)加重等諸多新問題新挑戰(zhàn)。
1.政策性糧食庫存大幅增長。2007年到2014年，我國玉米種植面積增加了1.14億畝，玉米總產(chǎn)量增加了1267億斤，每年增產(chǎn)180億斤。由于糧食最低收購價政策頻繁啟動、收購量大幅增加，以及政策性糧食順價銷售難以實施、競拍成交率偏低，稻谷、小麥、玉米等庫存大量積壓，均處于歷史高位水平。用玉米的下游企業(yè)，在受配額管理限制不能大量進(jìn)口玉米的情況下，便大量進(jìn)口高粱、大麥、酒糟甚至木薯來加以替代。去年光玉米的替代品就進(jìn)口了4000萬噸，而國產(chǎn)玉米因為企業(yè)價高不用，就只好放在庫里。同時，“銷不動、儲不下”的困境，不僅導(dǎo)致糧食收購、保管和利息等費用進(jìn)一步增加，而且倉儲建設(shè)投資、新陳價差損失、調(diào)運補(bǔ)貼等支出也大幅增長。糧食生產(chǎn)和流通補(bǔ)貼“兩頭增”，在財政收入增速減緩的形勢下已難以為繼。
2.糧食進(jìn)口壓力與日俱增。盡管現(xiàn)階段國內(nèi)稻谷和小麥供給十分充足，但由于配額內(nèi)進(jìn)口完稅成本顯著低于國內(nèi)價格，引起了糧食進(jìn)口快速增加。2016年，大米進(jìn)口353萬噸，比2011年增長5.1倍；小麥進(jìn)口337萬噸，比2011年增長1.7倍，都處于歷史高位水平。盡管通過進(jìn)口關(guān)稅配額管理等手段嚴(yán)格控制稻谷、小麥進(jìn)口，但受利益驅(qū)使，邊境非法走私農(nóng)產(chǎn)品越來越多，擠占國內(nèi)市場份額，加劇供需矛盾。同時，大豆、高粱、大麥等非配額管理的糧食進(jìn)口大幅增加，由于消費替代進(jìn)一步抑制了國內(nèi)糧食向飼用消費轉(zhuǎn)變。如果今后國內(nèi)外糧食價差繼續(xù)擴(kuò)大，關(guān)稅配額管理的防火墻功能將失去作用。
3.WTO黃箱補(bǔ)貼“天花板”上限約束趨緊。自2009年開始小麥最低收購價已經(jīng)高出了固定基期的外部參考價，此后又連續(xù)5年提高最低收購價，兩者價差快速拉大；稻谷最低收購價自2010年也開始高出外部參考價。如果今后國內(nèi)外糧價仍保持較大價差，一旦糧食大規(guī)模流向政策性收儲，將會導(dǎo)致稻谷、小麥黃箱支持水平大幅增長，可能逼近乃至突破黃箱補(bǔ)貼的“天花板”。
三、農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度改革實踐
黨的十八大以后，新一屆國務(wù)院從2013年上半年就開始進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品價格機(jī)制和收儲制度改革研究。2014年推出了新疆棉花目標(biāo)價格和東北四省區(qū)大豆目標(biāo)價格改革，現(xiàn)在看，棉花的改革效果明顯。2013年國家制定的新疆棉花臨時收儲價格是每噸20600元，現(xiàn)在已經(jīng)降下來近2000元。2015年夏天，國務(wù)院對長江中下游地區(qū)的油菜籽停止實行臨時收儲政策，國家給予一定補(bǔ)貼之后，完全按市場價格進(jìn)行購銷。2016年的中央1號文件又進(jìn)一步提出，對東北四省區(qū)的玉米取消臨時收儲價政策，按照“市場定價、價補(bǔ)分離”的原則，將以往的玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制，玉米價格由市場形成，供求關(guān)系靠市場調(diào)節(jié)，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米，鼓勵各類市場主體自主入市收購，補(bǔ)貼則按玉米種植面積補(bǔ)給實際種植者。
東北玉米收儲制度改革實施之后，玉米價格跌幅很大，從2015年國家1塊錢一斤的臨儲價，到2016年秋收后有的地方降到不足0.6元一斤。價格下降如此之快，對農(nóng)民收入造成了較大的沖擊。但是，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化長遠(yuǎn)視角來看，成效也比較顯著。第一，它使整個東北四省區(qū)的籽粒玉米播種面積減少了2300萬畝，大概比2015年的播種面積減少了10.5%。第二，從東北目前的玉米市場價格來看，遼寧大概在0.8元/斤上下，吉林在0.75元/斤上下，黑龍江大概在0.60-0.70元/斤之間。這個價格與進(jìn)口玉米的到岸完稅落地價格來比，差距已經(jīng)很小了，這就大大有利于我們把市場拿回來。第三是價格與補(bǔ)貼分離后，價格跌下來了，補(bǔ)貼卻增加了，農(nóng)民利益得到了一定補(bǔ)償。中央財政拿出了390億元去補(bǔ)貼四省區(qū)種植玉米的農(nóng)民。黑龍江種植玉米面積最大，離中心市場距離最遠(yuǎn)，價格也降得最多。但全省平均，黑龍江種植玉米的播種面積，每畝地補(bǔ)了150多元錢，這對那些適合種玉米的地方，農(nóng)民的日子就還能過得去。
四、價補(bǔ)分離：農(nóng)產(chǎn)品價格形成和收儲制度改革的基本思路
2016年我國啟動玉米收儲制度改革之后，目前國內(nèi)主要糧棉補(bǔ)貼有三種方式并存：稻谷和小麥仍實行最低收購價格政策，價補(bǔ)不分；棉花實行目標(biāo)價格政策，價補(bǔ)半分離；玉米實行市場定價和面積補(bǔ)貼，價補(bǔ)分離。這三種補(bǔ)貼方式，從原理上，大致分別對應(yīng)著歐盟2003年以前政策、美國現(xiàn)在的政策、歐盟現(xiàn)在的政策。
國際經(jīng)驗和我國具體實踐經(jīng)驗都表明，“價補(bǔ)分離”是未來我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式的主要改革方向，而歐盟現(xiàn)在的補(bǔ)貼方式是最徹底的“價補(bǔ)分離”：補(bǔ)貼只與農(nóng)民擁有的土地面積有關(guān)，而與種植的作物種類無關(guān)，更與市場價格無關(guān)。在這樣的補(bǔ)貼政策下，農(nóng)民完全根據(jù)市場需求情況，自由選擇種植品種，做出調(diào)整或者不調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的決策。
目前我國玉米的“價補(bǔ)分離”政策，還不夠徹底，還與玉米的種植面積有關(guān)。這樣的政策在操作層面還是有些矛盾，最主要是難以同時實現(xiàn)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和保護(hù)農(nóng)民收入的目標(biāo)，面臨目標(biāo)上的“兩難”。因為實行市場定價之后，由于玉米過剩，玉米的市場價格必然走低，這樣就會減少玉米種植面積，起到調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)效果。但與此同時，種植玉米的農(nóng)民認(rèn)為國家補(bǔ)貼太少，不足以彌補(bǔ)市場降價的損失，要求增加補(bǔ)貼。而如果繼續(xù)按照種植面積增加補(bǔ)貼，那就又不能起到調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)了。將來深化改革的方向，就是補(bǔ)貼只與土地面積有關(guān)，而與種植什么無關(guān)。農(nóng)民的增收更不能只依靠財政補(bǔ)貼來實現(xiàn)，應(yīng)該依靠提高效率，增加產(chǎn)量，降低成本。
未來改革的方向或者目標(biāo)，就是要讓價格真正反映供求關(guān)系的變化，要讓價格機(jī)制能夠有效引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源的配置。我們的農(nóng)業(yè)政策也要逐步由過去價格支持和干預(yù)為主，要逐步轉(zhuǎn)向以直接補(bǔ)貼方式保護(hù)農(nóng)民利益的綠箱政策為主。這樣一來我們就會逐漸地把政府和市場的關(guān)系逐步理順，真正使得我們的農(nóng)業(yè)，我們生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品都是有效供給。
