習近平主席在中央扶貧開發(fā)工作會議上明確 于堅決打好打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的總體布署，農業(yè)綜合
提出要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧 開發(fā)項目與扶貧攻堅相結合，將農業(yè)綜合開發(fā)高標
困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。農業(yè) 準農田建設項目重點安排在貧困村，產業(yè)化經營項
綜合開發(fā)作為支持農業(yè)和農村發(fā)展的一條重要途 目重點扶持扶貧龍頭企業(yè)和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農民合作
徑，二十多年來，通過改造中低產田、建設高標準農 社。2014—2015年共實施南疆四地州高標準農田
田，扶持農業(yè)優(yōu)勢特色產業(yè)、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經 建設項目 97 個，建設規(guī)模 48.5 萬畝，涉及貧困村
營，改善了農業(yè)生產基礎條件，提高了農業(yè)綜合生 102個，農戶72189戶，農民299937人，共投入財政
產能力，加快了產業(yè)結構調整，促進了農民增收、農 資金61180萬元。扶持產業(yè)化經營項目49個，涉及
業(yè)增效，為項目區(qū)貧困農民脫貧致富的起到了關鍵 農戶 72838 戶，農民 293509 人，共投入財政資金
作用。針對新形勢下的農發(fā)工作，自治區(qū)財政廳農 7953.4萬元。通過農業(yè)綜合開發(fā)資金投入和項目建
發(fā)辦于近期開展了農業(yè)綜合開發(fā)對增加農民收入 設，使貧困村的農業(yè)綜合生產能力得到了較快提
減輕貧困所起作用政策問題研究的調研，重點對南 升，農民脫貧致富步伐明顯加快。總結起來有三個
疆四地州進行了調研。 主要作用。
一、農業(yè)綜合開發(fā)在促進南疆農業(yè)發(fā)展和增加 （一）改造農業(yè)基礎設施，改善農業(yè)基本生產
農民收入方面的作用 條件
南疆四地州有重點縣26個、貧困村2247個，分 農業(yè)生產條件是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的基礎，是提高農
別占全區(qū)重點縣的74%、貧困村的88%，貧困人口 民生活水平的有力保障。農業(yè)綜合開發(fā)把改善農業(yè)
158.63 萬，占全區(qū)貧困人口的 85%，貧困發(fā)生率 生產條件作為著力點，以水利建設為重點，配套實施
23%，是新疆扶貧攻堅的重點地區(qū)，也是全國集中連 平整土地、改良土壤、配方施肥、林網(wǎng)防護和道路建設，
片的特殊困難地區(qū)之一。受歷史、自然、地理等諸 為貧困村建成了一批規(guī)模較大的高產、穩(wěn)產基本農田。
多因素制約，南疆四地州重大水利樞紐、交通網(wǎng)絡 據(jù)統(tǒng)計2014—2015年在南疆四地州實施的高標準農
等一大批基礎設施亟待完善和加強。 田建設項目共修建襯砌渠道632公里，修建渠系建筑
從2014年起，自治區(qū)農業(yè)綜合開發(fā)按照黨的 物8899座，改良土壤14萬畝，新修和改造機耕路360
十八屆五中全會提出的全面建成小康社會目標要 公里，營造農田防護林1.5萬畝，新增和改善農田灌溉
求：現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全 面積33.57萬畝，新增節(jié)水灌溉面積17萬畝，增加農
部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。根據(jù)自治區(qū)黨委關 田林網(wǎng)防護面積14.92萬畝。同時配合治水改土、培
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[ 調研思考 ]
肥地力、植樹種草、防風固沙、水源涵養(yǎng)等方面的建設， 農業(yè)綜合開發(fā)項目的需求。2016年初，國家農業(yè)綜
增強了貧困村農業(yè)發(fā)展后勁。 合開發(fā)下達自治區(qū)高標準農田建設財政資金指標，
（二）著力于農業(yè)產業(yè)化經營，促進結構調整 平均到全區(qū)87個開發(fā)縣，每個縣僅能建設0.57萬
農業(yè)產業(yè)化是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的根本途徑和主 畝，因此依靠目前的財政資金投入，自治區(qū)農業(yè)綜
要標志。農業(yè)綜合開發(fā)產業(yè)化經營項目是財政資 合開發(fā)高標準農田建設難以形成大規(guī)模、集中連片
金扶持農業(yè)產業(yè)化的一個主要渠道。農業(yè)綜合開 的開發(fā)項目。
發(fā)堅持以市場為導向，以效益為中心的原則，著眼 （二）高標準農田建設項目投資標準偏低
農牧產品的增值。在確保糧、棉、果、畜等主要農產 自2009年農業(yè)綜合開發(fā)開始實施高標準農田
品穩(wěn)定增產的同時，發(fā)揮各地的資源優(yōu)勢，以支持 建設項目，畝財政資金投入一直在維持在1260元，
農副產品加工龍頭企業(yè)發(fā)展和規(guī)?；N養(yǎng)基地建 七年時間沒有提高過，隨著項目區(qū)開發(fā)難度的增
設為重點，2014—2015 年在南疆四地州共扶持種 加，及建材和勞務費用等物價上漲，農業(yè)綜合開發(fā)
植、養(yǎng)殖、農產品加工、貯藏、保鮮、流通設施等農業(yè) 高標準農田的投入已不能滿足項目建設的實際需
產業(yè)化經營項目49個。初步形成了“公司+基地+農 要。經過調研，目前南疆四地州高標準農田建設多
戶”、“合作社+農戶”的開發(fā)模式，促進了南疆地區(qū) 以水利工程為主，雖然解決了項目區(qū)農業(yè)生產灌溉
農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，擴大了企業(yè)對農產品的收購， 用水的主要矛盾，但項目區(qū)在土地平整、土壤改良、
保障了農民種植農產品的銷售，形成穩(wěn)定的增收 防護林建設及科技示范等方面投入不足，存在短
來源。 板，不能發(fā)揮出項目的綜合性效益。
（三）直接促進農業(yè)經濟效益的提升和農民收 （三）產業(yè)化經工營項目與農民利益聯(lián)結機制
入的增長 還不夠緊密
通過農業(yè)綜合開發(fā)項目的實施，2014—2015年 農業(yè)綜合開發(fā)近年來扶持了一批農業(yè)龍頭企
南疆四地州農業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)農業(yè)綜合生產能 業(yè)和農民合作組織，為推動農業(yè)產業(yè)化，帶動農業(yè)
力得到明顯提高，增強了糧、棉、果、畜等主要農產 增效、農民增收貢獻了一份力量。經過調研，產業(yè)
品的有效供給，提高農民收入。據(jù)統(tǒng)計，2014— 化經營項目產生的利潤多數(shù)裝入了龍頭企業(yè)和合
2015年共形成新增生產能力：糧食2000萬公斤，棉 作社法人的口袋，分配給農民和合作社成員的為少
花347萬公斤，油料23萬公斤，干草71萬公斤，優(yōu)質 數(shù)部分，長期以來農業(yè)綜合開發(fā)多注重項目建設，
飼料作物65萬公斤，干鮮果品64144萬公斤，蔬菜 對項目建設成后產生的效益及分配機制等方面，沒
443萬公斤，肉400萬公斤，奶4萬公斤，直接受益農 有極時跟蹤問效，疏于督導管理。
戶數(shù)145027戶，直接受益農業(yè)人口593446人，直接 三、農業(yè)綜合開發(fā)增加農民收入減輕貧困的
受益農民收入增加總額17751萬元，人均年收入增 對策
加300元左右，新增就業(yè)人數(shù)2961人。 （一）積極籌措資金，繼續(xù)向南疆四地州加大投入
二、農業(yè)綜合開發(fā)對增加農民收入減輕貧困所 首先積極向財政部多匯報南疆地區(qū)的貧困情況
起作用的短板分析 及加大農業(yè)綜合開發(fā)投入的必要性和緊迫性，爭取專
（一）農業(yè)綜合開發(fā)資金投入不足，規(guī)模效益不 項的支持；其次要確保自治區(qū)級和地區(qū)級財政配套資
能完全顯現(xiàn) 金足額按時到位；其三鼓勵社會金融資本的投入，可
長期以來，國家農發(fā)資金投入有限，加上自治 以采取財政補助形式，動員龍頭企業(yè)和農民合作社、
區(qū)財力薄弱，農業(yè)綜合開發(fā)財政資金每年的投入增 家庭農場、種植大戶等新型農業(yè)經營主體出資實施農
長額，遠遠不能滿足自治區(qū)特別是南疆貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)對 業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設；其四調動農民群眾參與
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農業(yè)綜合開發(fā)建設的積極性，通過“一事一議”的方式 行規(guī)模經營，為結構調整創(chuàng)造條件。在充分尊重項
適當增加農民出工投勞，對農民積極性高的貧困村要 目區(qū)農民群眾意愿的前提下，鼓勵農村大戶和能人
優(yōu)先扶持，通過實施農業(yè)綜合開發(fā)項目，提高農業(yè)綜 承包、租賃、反租倒包，開展適度規(guī)模經營；鼓勵招
合生產能力，增加農民收入減輕貧困。 商引資，引進農業(yè)企業(yè)入駐項目區(qū)，實行集約經
（二）認真做好規(guī)劃，提高開發(fā)項目建設水平 營。二要引進良種，推廣技術，為結構調整作示
首先做好深入調查，提高規(guī)劃設計水平，深入 范。項目區(qū)通過良種的引進、科技的推廣，起到了
項目區(qū)實地搞規(guī)劃。一要征求項目區(qū)所在的貧困 很好的示范作用，帶動了周邊地區(qū)的結構調整。通
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（街）干部意見和要求；二要傾聽項目區(qū) 過種植業(yè)結構的調整，規(guī)模化的種植和精細化的管
所在農民群眾的意見，使項目區(qū)農民群眾感覺到實 理，確保農產品高產優(yōu)質。農產品產量的提高和農
用合理；三要調查其它部門如水利、國土、交通、農 業(yè)產值的增加，才能從根本上促進農民增收。
業(yè)等部門是否在項目區(qū)或項目區(qū)周邊實施過項目 （四）建立完善產業(yè)化經營項目與農民利益緊
以及正在規(guī)劃項目，以便與其他部門規(guī)劃設計項目 密聯(lián)結機制
協(xié)調一致，統(tǒng)籌安排。其次認真比對，確保規(guī)劃設 長期以來，如何將農業(yè)綜合開發(fā)產業(yè)化經營項
計的合理性，對整個規(guī)劃的項目區(qū)現(xiàn)狀進行調查分 目與農民利益緊密聯(lián)結，一直是困擾農業(yè)綜合開發(fā)
析、記錄，對每座需要建的建筑物進行丈量分析，對 的一道難題。農業(yè)綜合開發(fā)對所有扶持的產業(yè)化
單位建筑物的設計要拿出幾套方案進行比對，對概 經營項目，在增加農民收入和增加勞動就業(yè)上有政
（預）算中材料價格既要參考建設部門提供的建筑 策要求，但從項目執(zhí)行效果上并沒有達到設計目
材料的價格作指導，又要結合項目招投標的中標價 標。由于多數(shù)龍頭企業(yè)與農民松散的市場聯(lián)結方
格，使造價趨于合理，以減少節(jié)余資金量。三是維 式，這種方式下，龍頭企業(yè)根據(jù)市場行情和自己加
護規(guī)劃設計的嚴肅性，規(guī)劃設計方案一旦被上級批 工的需要量，在市場上隨機收購農戶生產的農產
準，在實施中必須嚴格按規(guī)劃設計來做，不得隨意 品，雙方不預先簽訂合同，自由買賣，價格隨行就
變更，以維護規(guī)劃設計的嚴肅性，確需調整，必須按 市，因此項目投入增值的利潤很難返利給農民。如
程序進行。四是提高群眾的參與意識。堅持規(guī)劃 何讓財政投入創(chuàng)造的財富直接惠及農民，需要一個
設計的公開性、民主性。要做到項目批復前公示 完善的問效管理機制，來保障農民應得的利益。
制，批復后監(jiān)督制。充分調動廣大農民群眾參與的 結合自治區(qū)農業(yè)產業(yè)發(fā)展實際，引導龍頭企業(yè)
積極性和主動性，尊重基層意見，發(fā)揮農民群眾創(chuàng) 與農戶形成緊密的利益共享、風險共擔的利益聯(lián)結
造力和想象力，使農民群眾了解、關心、參與、支持 關系，倡導“公司+合作社+農戶”合作型聯(lián)結方式，
農業(yè)綜合開發(fā)項目建設，讓農民群眾“要我開發(fā)”轉 主要形式是實行股份合作制。將財政投入的資金
變?yōu)椤拔乙_發(fā)”，使項目區(qū)設計科學合理，規(guī)劃可 按一定比例分配給農戶入股，在龍頭企業(yè)中擁有股
行，達到農民所需，實現(xiàn)農民所愿。 份，參與企業(yè)經營管理監(jiān)督。龍頭企業(yè)與農戶不僅
（三）提高高標準農田建設投資標準，確保促進 有嚴格的經濟約束，而且作為共同的出資者組合成
農民增收 新的企業(yè)主體，形成了“資金共籌、利益均沾、積累
為確保在南疆地區(qū)建成集中連片、設施配套、 共有、風險共擔”的經濟利益共同體。在這種利益
高產穩(wěn)產、生態(tài)良好、抗災能力強、與現(xiàn)代農業(yè)生產 連接方式下，企業(yè)與農戶形成新型產權關系，農戶
和經營方式相適應的高標準基本農田。高標準農 不再是單純的原料提供者，而是產、供、銷環(huán)節(jié)中平
田建設畝財政資金投入要達到1500元以上。在提 均利潤的分享者。
高投入的同時，一要鼓勵項目區(qū)開展土地流轉，實 責任編輯：崔榮
