湖南省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局/譚 暉
十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，其核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開，讓市場(chǎng)在資源配置中由“基礎(chǔ)性作用”到起“決定性作用”，由此需要重新審視政府治理和職能轉(zhuǎn)變。為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，政府有必要向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)，尤其是相對(duì)專業(yè)化的會(huì)計(jì)服務(wù)，來提升供給端的服務(wù)質(zhì)量。因此，研究政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)，特別其質(zhì)量控制，對(duì)整個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)的健康發(fā)展，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。
一、研究對(duì)象的現(xiàn)狀分析
十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。因此，應(yīng)加大政府購(gòu)買服務(wù)供給側(cè)改革力度，堅(jiān)持統(tǒng)放結(jié)合的原則，由自己“辦”服務(wù)向“買”服務(wù)、“管”服務(wù)轉(zhuǎn)變，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將會(huì)計(jì)服務(wù)等事項(xiàng)交由社會(huì)力量承擔(dān)，提升管理效率和水平，增強(qiáng)保障能力。可以說，實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)成為厘清政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的重要手段。當(dāng)前，包括湖南在內(nèi)的很多省市，已將會(huì)計(jì)服務(wù)納入政府集中采購(gòu)目錄。通過政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)，能有效解決公共服務(wù)供給質(zhì)量及效率低下等問題，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，以最少的政府投入，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的產(chǎn)出，打造廉潔、透明、高效政府，減少尋租，保證過程公開，結(jié)果公平。
但同時(shí)也要看到，政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)在推進(jìn)實(shí)施過程中，仍有不少的問題。首先，從國(guó)家角度看，存在缺乏準(zhǔn)則體系與監(jiān)督體系支撐、違規(guī)承接主體信用缺失懲治力度過輕、服務(wù)質(zhì)量績(jī)效考評(píng)機(jī)制不全、服務(wù)管理職責(zé)劃分不夠清晰等問題。其次，筆者長(zhǎng)期從事會(huì)計(jì)工作，并擔(dān)任了8年的政府采購(gòu)的評(píng)審專家。通過會(huì)計(jì)和評(píng)審工作實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，目前政府在會(huì)計(jì)服務(wù)購(gòu)買方面，存在承接主體單一、配備力量薄弱、階段性一哄而上、后續(xù)服務(wù)難以保證等問題；由于無法全面掌握參與投標(biāo)的承接主體過往信用情況，無法對(duì)于其故意濫價(jià)進(jìn)行有效鑒別，有時(shí)明知價(jià)格不合理，也只能完全按照招標(biāo)文件的條款進(jìn)行招標(biāo)，最終的結(jié)果往往是最低價(jià)中標(biāo)，而不是最優(yōu)方案中標(biāo)。其結(jié)果造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，執(zhí)業(yè)質(zhì)量上不去，最終會(huì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體利益和政府公信力。
政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)的目的和意義就是為了提供更好的公共服務(wù)和為保障政府履職提供更好的服務(wù)，但上述出現(xiàn)的問題似乎與制度設(shè)計(jì)初衷有點(diǎn)背道而馳。因此，如何對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行把控很值得研究。近年來，很多地方對(duì)此進(jìn)行了探索性的改革。2013年起，湖南省部分政府機(jī)關(guān)將單位的一些事務(wù)性管理交給了第三方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，取得一定成效，為下一步的制度體系建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。如將原本由主管部門對(duì)所屬單位的年報(bào)審計(jì)工作交給了社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，通過制定相應(yīng)的流程和辦法進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，根據(jù)得分?jǐn)?shù)值的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向這些承接主體支付相應(yīng)的審計(jì)服務(wù)費(fèi)用，所需經(jīng)費(fèi)列入年度預(yù)算，按預(yù)算安排執(zhí)行。然而，總體上看，政府購(gòu)買會(huì)計(jì)類服務(wù)并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，探索階段依然沒有轉(zhuǎn)變，現(xiàn)狀并不樂觀，完善有效的政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)質(zhì)量控制體系還沒有建立健全，導(dǎo)致無法確保政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。
二、提升政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)質(zhì)量控制的路徑選擇
當(dāng)前，針對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施過程中存在的問題，學(xué)術(shù)界對(duì)緣由詳細(xì)分析后，給出了一些相應(yīng)改進(jìn)建議。例如，樹立服務(wù)型政府的理念，出臺(tái)相應(yīng)的政策與法規(guī)制度等等。因此，要將制度層面和技術(shù)層面結(jié)合來提出解決策略。當(dāng)然，并非全部的政府服務(wù)均能實(shí)行市場(chǎng)化購(gòu)買”，也并非將一些服務(wù)項(xiàng)目一古腦兒推到市場(chǎng)上，這其中有一個(gè)邊界和度的問題。因此，應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)外成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建出適合我國(guó)國(guó)情且行之有效的政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)質(zhì)量控制體系。
（一）以制度為先的基調(diào)健全制度體系。
目前，政府購(gòu)買服務(wù)所存在的問題，主要是因?yàn)槲覈?guó)缺乏政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)制度體系所造成。因此，政府相關(guān)部門加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全科學(xué)、規(guī)范的招投標(biāo)等系列制度體系，完善的政府購(gòu)買服務(wù)專門法律、法規(guī)，出臺(tái)政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)規(guī)范和指南。主要措施有：
一是要在制度中明確規(guī)定科學(xué)、系統(tǒng)、完備的評(píng)分細(xì)則，鼓勵(lì)最優(yōu)者中標(biāo)，而不是低價(jià)者中標(biāo)，并且采購(gòu)過程應(yīng)加大對(duì)高質(zhì)量、高信譽(yù)者的充分支持，讓低價(jià)、低信譽(yù)者無法生存。
二是在制度中明確，會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)行相關(guān)的服務(wù)規(guī)范和指南，提高對(duì)執(zhí)業(yè)的人員思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)的要求?，F(xiàn)行提供會(huì)計(jì)服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員，大多都是以企業(yè)經(jīng)驗(yàn)為多，鮮有對(duì)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)熟悉的，因此要在制度中明確規(guī)范和流程，利于政府購(gòu)買服務(wù)的可操作性，保證會(huì)計(jì)服務(wù)的質(zhì)量。
三是以制度中明確采購(gòu)方評(píng)價(jià)會(huì)計(jì)服務(wù)質(zhì)量的依據(jù)和指南，以利其評(píng)價(jià)質(zhì)量，支付服務(wù)費(fèi)用；
四是在制度中明確相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)督措施，對(duì)承接主體中標(biāo)后提供的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行追蹤管理，發(fā)現(xiàn)中標(biāo)后執(zhí)業(yè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的，嚴(yán)格處罰，增強(qiáng)政策的威懾力，避免陷入低收費(fèi)、低投入、低成本、低質(zhì)量、高風(fēng)險(xiǎn)“四低一高”的怪圈。
（二）以誠(chéng)信為本的立場(chǎng)構(gòu)筑信用體系。
過去，由于法律法規(guī)的不健全，供應(yīng)商為了中標(biāo)，不惜惡性競(jìng)爭(zhēng)，忽視了任何行業(yè)最起碼的要求——誠(chéng)信，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”。解決辦法的關(guān)鍵一環(huán)之一就是要建立健全信用體系。行業(yè)和行政主管部門要建立承接主體信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度，利用大數(shù)據(jù)、云服務(wù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開放信用信息平臺(tái)，將承接主體信用等級(jí)和執(zhí)業(yè)記錄及時(shí)納入，定期公示。通過以誠(chéng)信為先的形成政府監(jiān)管、市場(chǎng)他律、行業(yè)自律和承接主體自覺的遵守的良好政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)的信用氛圍，建立健全信用體系。以流程為導(dǎo)向，建設(shè)政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)承接主體信用體系（詳見下表），形成政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)質(zhì)量控制工作閉環(huán)。
（三）以質(zhì)量為重的決心構(gòu)建評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系。
在政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)中，政府要能測(cè)試賣方服務(wù)質(zhì)量，才能成為精明的買主。但由于政府購(gòu)買的會(huì)計(jì)服務(wù)的“軟服務(wù)”特性和缺乏以績(jī)效目標(biāo)為基礎(chǔ)的考核指標(biāo)，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量高低不能準(zhǔn)確衡量以及費(fèi)用價(jià)格不好計(jì)算，只能把握提供或沒提供，但實(shí)際質(zhì)量如何，應(yīng)該提供什么樣的服務(wù)，提供的服務(wù)應(yīng)該達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)沒有明確的界定，采購(gòu)方的可操作性差，帶來一系列的問題。因此，應(yīng)從質(zhì)量角度出發(fā)，建立健全會(huì)計(jì)服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系。
1.強(qiáng)化對(duì)承接主體進(jìn)行考核評(píng)估。
目前，對(duì)承接主體服務(wù)建立分期評(píng)估體系，并依據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果，作為確定后續(xù)服務(wù)提供事宜的參考。在評(píng)估過程中，不但要重視評(píng)估會(huì)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目本身，還應(yīng)重視評(píng)估承接主體的服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、服務(wù)效率、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、服務(wù)結(jié)果以及廉政等方面。比如，在長(zhǎng)沙縣，審計(jì)局、監(jiān)察局、財(cái)政局、招投標(biāo)中心聯(lián)合組成評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣審計(jì)局牽頭負(fù)責(zé)績(jī)效考核評(píng)估工作的實(shí)施，每年評(píng)估一次。對(duì)于考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題可以進(jìn)行扣分，對(duì)于考核中的高質(zhì)量高效率服務(wù)可以針對(duì)性的加分，然后以權(quán)數(shù)來計(jì)算最后的支付金額。這樣合同金額就僅僅變成了參考，而完成服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量的好壞對(duì)最終付費(fèi)具有約束力，改變了過去只能按照合同金額來付款的弊端，一方面使采購(gòu)方對(duì)承接主體有了話語權(quán)，一方面也可以調(diào)動(dòng)承接主體的積極性和創(chuàng)新性。
2.合理制定績(jī)效考核考評(píng)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。
任何一個(gè)會(huì)計(jì)服務(wù)或項(xiàng)目都具有其自身的屬性特點(diǎn)，且可能會(huì)在過程中發(fā)生變化，所以，按照會(huì)計(jì)服務(wù)或項(xiàng)目的特點(diǎn)以及規(guī)律來科學(xué)合理制定考核考評(píng)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)購(gòu)買服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估是很有必要的?？梢圆扇〈胧┯校海?）針對(duì)政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)所制定的實(shí)施方案進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，主要檢查實(shí)施方案所規(guī)定的內(nèi)容是不是全部完成，預(yù)期的設(shè)定目標(biāo)是不是實(shí)現(xiàn)，尤其是檢查關(guān)鍵事項(xiàng)是否有完整的核對(duì)記錄，內(nèi)容和數(shù)據(jù)是否真實(shí)準(zhǔn)確。（2）對(duì)完成項(xiàng)目服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，考核項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量、報(bào)告、時(shí)限、流程、內(nèi)容、效果六個(gè)方面。核查的重點(diǎn)是對(duì)針對(duì)項(xiàng)目主要環(huán)節(jié)的服務(wù)的深度和廣度，來發(fā)現(xiàn)有沒有疏漏和不深入的問題。（3）將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與彈性付費(fèi)對(duì)接，在完成服務(wù)進(jìn)行正常費(fèi)用結(jié)算、獎(jiǎng)勵(lì)支付以及后續(xù)備選庫(kù)優(yōu)勝劣汰動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)就是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)績(jī)效評(píng)估優(yōu)秀的服務(wù)供應(yīng)單位或者個(gè)人，可實(shí)行正常付費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)。比如，長(zhǎng)沙縣對(duì)實(shí)施會(huì)計(jì)服務(wù)的承接主體實(shí)行固定基數(shù)加浮動(dòng)綜合計(jì)費(fèi)辦法，對(duì)于收繳違紀(jì)違規(guī)資金按比例給予獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)現(xiàn)重大問題一次性獎(jiǎng)勵(lì)，評(píng)選優(yōu)秀項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以此調(diào)動(dòng)承接主體認(rèn)真執(zhí)行審計(jì)工作的積極性；對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果較差的，采取懲罰措施，并從備選庫(kù)中予以剔除，長(zhǎng)沙縣考核領(lǐng)導(dǎo)小組按考核審計(jì)質(zhì)量的六個(gè)方面進(jìn)行評(píng)分，項(xiàng)目出現(xiàn)重大質(zhì)量問題的實(shí)行一票否決，且評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年承接主體繼續(xù)或停止服務(wù)的依據(jù)。根據(jù)這些評(píng)價(jià)結(jié)果，每一年將取消25%的會(huì)計(jì)師、20%的工程造價(jià)咨詢公司（一票否決的除外）參與政府會(huì)計(jì)購(gòu)買服務(wù)，并且根據(jù)相應(yīng)的程序?qū)嵭羞m量補(bǔ)充，以產(chǎn)生鰱魚效應(yīng)，保證承接主體服務(wù)質(zhì)量，有效提防風(fēng)險(xiǎn)，被取消服務(wù)的承接主體年內(nèi)也不得參與該項(xiàng)目和其他項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)。四年對(duì)備選庫(kù)進(jìn)行一次重新招標(biāo)。
3.建立健全第三方評(píng)估機(jī)制。
眾所周知，第三方評(píng)估具有獨(dú)立性、外部性、專業(yè)性、權(quán)威性等特點(diǎn)，對(duì)于提高評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性以及公信力具有重要意義。因此，在購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)的項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，可以考慮引入包括專家評(píng)審委員會(huì)、專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾等獨(dú)立的第三方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行客觀評(píng)估。不同于行業(yè)專業(yè)質(zhì)量檢查，第三方評(píng)估工作重點(diǎn)對(duì)過程的評(píng)估，即對(duì)項(xiàng)目入選、實(shí)施和監(jiān)督等全過程的評(píng)估和評(píng)價(jià)，并且這項(xiàng)評(píng)估結(jié)果也是服務(wù)費(fèi)用支付的依據(jù)以及備選庫(kù)動(dòng)態(tài)更新調(diào)整的重要參考，起到復(fù)核和雙向驗(yàn)證的作用，進(jìn)一步加強(qiáng)質(zhì)量控制和提高服務(wù)項(xiàng)目的透明度。
四、以權(quán)責(zé)對(duì)等的理念完善責(zé)任追究機(jī)制
在項(xiàng)目流程中問責(zé)的基本前提是分清與細(xì)化責(zé)任。在政府購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)的過程中，因?yàn)殡y以區(qū)分責(zé)任，又同為部門之間，很多地方和部門的責(zé)任追究失之于寬、松、軟，所以，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化問責(zé)力度，促進(jìn)社會(huì)公平公正。由此，在推進(jìn)政府購(gòu)買改革進(jìn)程中，要突出政府監(jiān)管者身份，強(qiáng)化其作為監(jiān)管者的責(zé)任，尤其是在制度頂層設(shè)計(jì)時(shí)要?jiǎng)澐趾秘?zé)任。政府在購(gòu)買會(huì)計(jì)服務(wù)過程中的主要職能，是對(duì)承接主體把關(guān)，對(duì)其資質(zhì)、信用進(jìn)行嚴(yán)格審查，從中選擇出信譽(yù)良好、具有對(duì)應(yīng)資質(zhì)的承接主體、專業(yè)技術(shù)人員。要分清參與各方責(zé)任，政府與承接主體簽訂協(xié)議書，明確載明雙方職責(zé)和權(quán)利；承接主體中標(biāo)后，政府部門與其簽訂法定合同，載明雙方要做什么，能做什么，不能做什么，違約的后果和法律責(zé)任都要清清楚楚，使雙方能夠依法辦事，按合同執(zhí)行。這時(shí)候，承接主體應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)合同規(guī)定的內(nèi)容程序等提供會(huì)計(jì)服務(wù)，并有權(quán)在合同規(guī)定范圍內(nèi)獨(dú)立實(shí)施項(xiàng)目活動(dòng)，任何部門和人員無權(quán)干預(yù)其獨(dú)立開展業(yè)務(wù)。承接主體獨(dú)立完成的會(huì)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目，政府部門要不定期地進(jìn)行合規(guī)質(zhì)量檢查，要注重對(duì)參與的專業(yè)實(shí)施人員完成的工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。一方面，事先通過簽訂合同確定雙方主體政府和承接主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，一旦出現(xiàn)問題時(shí)，能夠按照合同條款的約定追究各自相應(yīng)責(zé)任，清晰劃分責(zé)任；另一方面，做好項(xiàng)目結(jié)果的復(fù)核查工作，若在復(fù)核查過程中發(fā)現(xiàn)有徇私舞弊的情況，依法追究承接主體和相關(guān)部門、人員的責(zé)任，觸犯法律的，移送司法部門處理，促使承接主體及專業(yè)實(shí)施人員提高自身服務(wù)質(zhì)量，減少相關(guān)人員利用手中職權(quán)徇私舞弊的機(jī)會(huì)。
