政府和社會資本合作（PPP）付費模式，按其出資人劃分原則，除使用者付費外，政府直接付費、缺口適當補助都應(yīng)歸結(jié)為政府付費。目前，隨著PPP改革不斷向縱深推進，其在有效服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的同時也暴露出一些問題。探索對政府付費PPP項目實施預(yù)算績效管理，對于規(guī)避保底回購、保底承諾、名股實債、購買服務(wù)等“假PPP”，不失為一項重要舉措；對于提高公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給水平以及政府治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，也都具有現(xiàn)實意義。
必要性分析
進入2015年之后，由于各種較為復(fù)雜的人為和客觀因素，一些地方出現(xiàn)了地方政府債務(wù)增加的現(xiàn)象。從防范財政支付風(fēng)險和系統(tǒng)金融風(fēng)險考慮，國家連續(xù)下發(fā)通知明令政府與社會資本的風(fēng)險管控要求，為經(jīng)濟穩(wěn)增長增加了一道道“防火墻”。但是，從預(yù)算績效的視角看，當前，我國在管控PPP項目的風(fēng)險方面，還存在明顯的制度供給缺陷。
當前，PPP模式已成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的重要方式之一。截至2017年一季度末，PPP中心項目庫中，政府付費和政府、市場混合付費項目數(shù)達7454個，投資額9.7萬億元，分別占入庫項目的60.7%和66.9%。這說明財政資金在支持PPP項目運行中已占有相當?shù)谋戎?。因此，有必要對該領(lǐng)域的財政資金實施預(yù)算績效管理。
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）中明確要求，行業(yè)主管部門需要從預(yù)算中安排的PPP項目支出責(zé)任，按照相關(guān)政府收支分類科目、預(yù)算支出標準和要求列入支出預(yù)算。因此，開展對PPP項目預(yù)算資金使用的預(yù)算績效評價也呼之欲出。
財政部及相關(guān)管理部門都在大力推動PPP模式運用與發(fā)展，紛紛出臺關(guān)于PPP項目政策制度。對政府付費的資金管理，雖有《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015] 21號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）等規(guī)定，但在對PPP項目實施預(yù)算績效管理，特別是啟動PPP項目支出（即政府付費）績效評價，注重政府付費項目支出績效目標、績效指標設(shè)計，借鑒社會第三方開展基礎(chǔ)性評價等方面，仍是空白。
在PPP項目政府付費和政府、市場混合付費中，績效目標實現(xiàn)程度是財政資金支付的一種重要依據(jù)。財政部《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》（財預(yù)[2013]53號）明確規(guī)定項目支出的預(yù)算績效評價包含投入、過程、產(chǎn)出和效果四個一級指標和若干二級指標。政府付費PPP項目作為項目支出的重要組成部分，一定要大膽借鑒運用現(xiàn)行預(yù)算績效管理的成功做法。在今年的中央金融工作會議上，習(xí)近平總書記明確要求嚴控地方政府債務(wù)增量。年初以來，財政部出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)[2017]62號）《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號）3個文件，從不同方面對地方政府違規(guī)舉債進行了限制，其中50號文明確要求禁止通過PPP模式變相的舉債行為。建立PPP模式預(yù)算績效管理機制，可以將防范財政、金融風(fēng)險作為PPP項目的績效目標，從項目識別、準備、建設(shè)、運營和移交等各方面植入“績效”二字。
績效管理框架體系的構(gòu)建
從理論上分析，績效既是個目標，又是一個結(jié)果。當前，切實做好PPP項目績效目標的頂層制度設(shè)計，把握其指導(dǎo)思想、基本原則、操作規(guī)程、信息公開顯得尤為重要。探索對政府付費的PPP項目實施預(yù)算績效管理，就是一個由績效目標設(shè)計、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用共同組成的綜合管理系統(tǒng)。建立全流程PPP項目預(yù)算績效管理體系，可以真正達到“編制有目標、執(zhí)行有監(jiān)控、結(jié)果有評價、評價有反饋、反饋有運用”的效果。將政府付費PPP項目預(yù)算績效管理貫穿于整個項目的事前、事中、事后的各個流程。具體講：
第一，PPP項目支出預(yù)算編制要有明確的績效目標。通常來看，績效目標是預(yù)算執(zhí)行所期望的結(jié)果，是對項目未來總體成效的期望。它包括預(yù)算執(zhí)行的資金投入、運行規(guī)范、物質(zhì)產(chǎn)出和成果實現(xiàn)。PPP項目績效目標既是政府付費項目預(yù)算績效管理體系運行的前提，又引領(lǐng)整個PPP項目預(yù)算績效管理體系的全過程。PPP項目績效目標要經(jīng)過設(shè)定、審核和批復(fù)。實施部門應(yīng)將政府付費納入預(yù)算，同時根據(jù)項目的投入、運行、產(chǎn)出和效果四個方面設(shè)置PPP項目預(yù)算績效目標，并將預(yù)算績效目標同預(yù)算申請一起報至同級財政部門。而財政部門是PPP項目預(yù)算績效目標審核的主體，對預(yù)算部門報送的PPP項目績效目標進行審核，并將審核意見進行反饋，指導(dǎo)預(yù)算部門修改完善PPP項目績效目標。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)各級人民代表大會批準后，財政部門和預(yù)算部門在批復(fù)預(yù)算時再一并批復(fù)PPP項目支出績效目標，使PPP項目識別、論證、確定等決策做到有法可依。
第二，實行PPP項目預(yù)算績效目標動態(tài)監(jiān)控。PPP項目績效目標動態(tài)監(jiān)控，是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，是財政部門和預(yù)算部門依據(jù)設(shè)定的績效目標對資金運行狀況、績效目標的預(yù)期實現(xiàn)程度開展的控制和管理活動。PPP項目績效目標運行監(jiān)控，主要包括績效監(jiān)控布置、績效監(jiān)控實施和監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用等重要內(nèi)容?？冃ПO(jiān)控布置，就是財政部門在批復(fù)預(yù)算績效目標時，對績效運行監(jiān)控實施所提出的要求，主要包括績效監(jiān)控的內(nèi)容、實施方式、監(jiān)控要求、報告格式和時間安排等?？冃ПO(jiān)控的實施步驟主要包括，收集并分析績效運行數(shù)據(jù)信息，形成績效監(jiān)控報告?？冃н\行監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用，主要是指依據(jù)監(jiān)控結(jié)果對項目運營進行的調(diào)整，保證項目執(zhí)行實現(xiàn)績效目標的實現(xiàn)。對于政府付費PPP項目的績效目標動態(tài)監(jiān)控，目的就是健全完善或矯正政府對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給方向的偏離度。
第三，全面開展對政府付費PPP項目的績效評價。實施政府付費PPP項目的績效評價，主要是指財政部門和預(yù)算執(zhí)行部門根據(jù)事前設(shè)定的項目績效目標，運用科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法對PPP項目付費預(yù)算支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正評價的活動?？冃гu價應(yīng)以投入產(chǎn)出分析為核心，運用定量分析與定性分析相結(jié)合、橫向?qū)Ρ扰c縱向?qū)Ρ然檠a充的方法，綜合評價政府付費PPP項目的預(yù)算支出績效。當然，我國目前最為缺乏“可比較、可監(jiān)測、可評價、可公開”的分行業(yè)項目績效評價指標體系，迫切需要按照PPP項目支出分類標準，建立分行業(yè)PPP項目預(yù)算績效評價指標體系。
第四，做好政府付費PPP項目的績效評價意見的反饋?？冃гu價結(jié)果是指績效評價組織實施部門在完成績效評價工作后所形成的、全面反映績效評價對象實際績效情況的內(nèi)容、事項、結(jié)論等。反饋的意見，除了要對績效評價工作的開展情況和績效評價報告內(nèi)容進行簡要說明，還要明確提出落實績效評價結(jié)果的具體要求。按此要求，對于政府付費PPP項目績效評價結(jié)果的反饋，能夠及時修正《PPP項目實施方案》《PPP項目物有所值評價報告》《PPP項目財政承受能力評估報告》當中的技術(shù)指標偏差和政策離合度。特別是通過一些超常規(guī)措施，糾正政府付費項目按照合同約定期限實施的保底回購、保底承諾、政府購買服務(wù)、名股實債等不合規(guī)做法。
第五，倡導(dǎo)PPP項目預(yù)算績效評價結(jié)果的運用。開展績效評價重點在于結(jié)果的應(yīng)用。績效評價結(jié)果應(yīng)用是指財政部門、預(yù)算部門和被評價單位通過多種方式充分利用績效評價結(jié)果，將其轉(zhuǎn)化為提高預(yù)算資金使用績效具體行為的活動。PPP項目績效評價結(jié)果的應(yīng)用，是PPP項目預(yù)算績效管理落到實處的關(guān)鍵，也是預(yù)算績效管理全部工作的落腳點。對于推進PPP項目工作成效顯著的，國家除了給予“以獎代補、一次獎勵、5%引導(dǎo)基金”等政策扶持外，應(yīng)把推進PPP項目而創(chuàng)造的財政收入、增加的城鄉(xiāng)居民收入、承載的就業(yè)人口、改善的空氣指數(shù)等，作為考核地方政府績效的重要指標。
幾點建議
隨著《政府與社會資本合作條例》的論證和頒布實施，對PPP項目實施預(yù)算績效管理也應(yīng)納入法制化軌道。各級政府和部門通過強化法制意識、績效意識、風(fēng)險意識、市場意識、責(zé)任意識，不斷健全法規(guī)制度，完善項目支出績效目標體系，科學(xué)設(shè)置風(fēng)險分擔機制，引導(dǎo)社會第三方積極參與，實施PPP項目全生命周期管理，這對新形勢下提高政府與社會資本的公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力具有重要的促進作用。
第一，制定《政府與社會資本合作條例》。為緩解地方政府財政收支矛盾，進一步增強人民群眾對改革開放成果的獲得感，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化供給機制，國家正在制定《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》，這將是首個PPP領(lǐng)域的專門條例，有助于解決政出多門的問題。新預(yù)算法及即將通過的這個條例，將有效破解無法可依和政策沖突的困境。
第二，對所有PPP項目實施項目績效目標管理。凡是納入PPP項目庫管理的項目，都要按照項目“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、執(zhí)行結(jié)果有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運用”的項目支出預(yù)算編制流程，強化PPP項目支出預(yù)算管理的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展和群眾滿意程度等量化的質(zhì)量指標和數(shù)量指標管理，建立動態(tài)考核機制和退出機制。目前，財政部及其他政府管理部門應(yīng)加快研究制定PPP項目績效目標管理辦法、PPP項目績效目標與指標體系設(shè)計指南、PPP績效目標評價操作規(guī)程等制度辦法。在現(xiàn)行的物有所值報告、財政承受能力評估報告中，研究補充PPP項目績效目標相關(guān)內(nèi)容，強化定量、定性分析的質(zhì)量約束。
第三，防范PPP項目財政支付風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。著眼于提高政府付費項目的資金績效，將PPP項目預(yù)算績效管理作為增強政府供給能力提升的歸宿，切實防范一些地方政府的財政、金融風(fēng)險，這是當前經(jīng)濟工作的重要任務(wù)之一，也是穩(wěn)中求進總基調(diào)的必然要求。在地方政府PPP投資沖動日趨高漲的當下，對一些基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域若不加強PPP項目績效管理，有可能成為地方政府違規(guī)舉債的“灰色地帶”。政府按要求必須對PPP領(lǐng)域的政府付費部分全部納入預(yù)算管理，切實提升這部分預(yù)算資金的整體績效。
第四，大力引導(dǎo)私人資本和社會資本深度參與PPP。PPP運營模式是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的創(chuàng)新模式，其本質(zhì)是更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，調(diào)動社會資本和民營資本的比較優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，以期達到提升公共產(chǎn)品供給能力和改進管理效率的目的。注重強化吸引民營資本和社會資本加大投入，有助于提升PPP項目績效管理水平，使政府付費PPP項目的財政資金發(fā)揮“增信、提質(zhì)、增效”作用。同時，增強和重視使用者的參與程度，使用者作為PPP項目中的利益相關(guān)者，往往在項目實際操作過程中被忽略，他們雖然不直接參與項目的融資和建設(shè)，然而他們直接付費和具體使用，其滿意度對整個項目的全生命周期至關(guān)重要，也是PPP項目成功與否的一個重要評價標準之一。
第五，增強社會第三方咨詢評價機構(gòu)的責(zé)任意識。PPP項目按行業(yè)可具體分為能源、交通運輸、水利建設(shè)等20多個行業(yè)。預(yù)算績效管理均需要根據(jù)行業(yè)的不同特點進行深入研究。管理部門要在制定科學(xué)合理的PPP項目預(yù)算績效目標管理制度的基礎(chǔ)上，制定出臺分行業(yè)PPP項目預(yù)算績效目標體系和預(yù)算績效評價指標體系，為社會第三方咨詢評價機構(gòu)開展PPP項目預(yù)算績效咨詢、評價夯實基礎(chǔ)。同時，要引導(dǎo)社會第三方咨詢機構(gòu)積極參與PPP項目預(yù)算績效評價，利用其專業(yè)化能力和咨詢管理經(jīng)驗推進PPP項目預(yù)算績效管理制度體系的不斷健全和完善。另外，還要增強社會第三方咨詢評價機構(gòu)的責(zé)任意識，堅持PPP項目預(yù)算績效評價報告的全面公開，主動接受社會各界監(jiān)督，使政府付費PPP項目和財政資金使用在陽光下進行。
