施關強 俞錦立 李 穎
一、新預算法對開發(fā)區(qū)財政預算管理的新要求
新預算法明確其立法宗旨是“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發(fā)展”，法律主體及對象由原來的委托代理關系上升到了法律高度。立法宗旨的變化奠定了預算管理職能轉變的基調。
（一）建立全口徑預算管理。新預算法規(guī)定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，預算一般包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。新預算法刪除了預算外資金的內容，代之以全口徑預算，明確單位支出必須以預算為依據。這要求開發(fā)區(qū)要建立完善全口徑預算管理制度，切實將全部政府性收入和支出納入預算管理。
（二）首次提出預算績效的概念。新預算法突出強調了預算績效問題，要求將“提高預算績效”列入預算草案及與預算執(zhí)行審查結果報告的內容，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價?？冃群劝I(yè)績也包括成效，新預算法強調績效概念，在關注預算支出的責任和效率同時需對預算資金的產出和結果進行評價。在開發(fā)區(qū)的發(fā)展過程中“以數量換質量”的矛盾突出，尤其在土地財政的管理使用上，績效不佳的矛盾一直存在，如何構建完善預算執(zhí)行績效評價體系，有效控制行政成本支出規(guī)模，降低增長速度，減少公共設施建設中的損失浪費，提升資金使用效率是開發(fā)區(qū)財政管理的重要課題。
（三）明確財政轉移支付制度的框架。新預算法對設立轉移支付的目標、范圍、形式、重點以及機制等要素都做了規(guī)定，如要求健全專項轉移支付定期評估和退出機制，對于市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項不得設立專項轉移支付等規(guī)定，對于完善財政轉移支付制度，提高轉移資金使用效率，調動地方政府理財的積極性均有較強的現實意義。新預算法下將加大一般轉移支付的比重，減少專項轉移支付項目，這在一定程度上限制了開發(fā)區(qū)獎勵政策的指定。在有限的政策激勵條件下，減少政府干預，充分調動企業(yè)積極性參與市場競爭，切實發(fā)揮市場引導作用，是開發(fā)區(qū)經濟職能履行中的一大挑戰(zhàn)。
（四）明確將地方債務管理納入預算監(jiān)督。新預算法為地方政府債務管理套上了預算監(jiān)管的“緊箍咒”，明確了地方債的主體、方式、規(guī)模、范圍、程序等要件，并要求各地方政府建立債務風險評估和預警機制、應急處置機制及責任追究制度。新預算法解決了地方政府債務怎么借、怎么用、怎么還的問題，“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路堵住了開發(fā)區(qū)融資平臺隱蔽舉債的門，如何緩解沉重的資金壓力是開發(fā)區(qū)下一步需面對的一大難題。
二、新預算法下開發(fā)區(qū)預算執(zhí)行審計拓展
根據新預算法的要求，開發(fā)區(qū)預算執(zhí)行審計應以全部政府性資金為主線，績效概念貫穿審計過程始終，突出對政府債務、專項資金、基建投資的審計。
（一）以全部政府性資金為主線，把握四個基點
圍繞開發(fā)區(qū)財政收支的真實合法效益性展開，全面審查公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支情況。
一是查清全部政府性資金的分布情況和規(guī)模。全面審查開發(fā)區(qū)四套賬的預算編制、財務收支、預算執(zhí)行情況，將游離在預算監(jiān)管外的財政資金納入審計監(jiān)督，包括融資平臺公司的財政資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入以及其他非稅資金收入等，摸清資金總量，分清類型，分析資金構成。
二是分析全部政府性資金的支出結構。關注開發(fā)區(qū)在民生領域、基礎建設、市場引導等方面的支出情況，從資金投向可以判斷開發(fā)區(qū)在經濟調節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理等基本職能的履行情況。
三是檢查評估全部政府性資金的管理情況。關注跨年度預算平衡機制的建立情況，通過橫向及縱向比較，分析和評價投資的效益和效果是否達到預期目標，對地方政府關注、民眾關心的投資進行近景及遠景分析；關注開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌運用資金的能力。
四是分析評價全部政府性資金的變動趨勢。通過“四套賬”收支余情況的審計，綜合分析評估開發(fā)區(qū)財政實力，評價其可持續(xù)發(fā)展的能力。
（二）突出政府債務的審計，防控債務風險
政府債務是開發(fā)區(qū)財政管理的重要風險點，債務來源多、監(jiān)管缺位、財政風險大等問題突出。審計中應關注開發(fā)區(qū)債務管理和風險管控等制度建設情況，以及在實際工作中的執(zhí)行情況，是否存在截留、虛報、挪用債務資金問題。摸清開發(fā)區(qū)本級及下屬平臺公司的債務規(guī)模、類型、結構、投向和債務償還能力，深入分析債務形成的主要原因，審查包括財政預算管理債務、平臺公司舉借債務、應付工程款等或有債務等存量債務的消化和風險控制情況，揭示和反映在債務管理中存在的突出問題，做好風險警示防控。關注開發(fā)區(qū)債務資金的使用效益情況，是否將債務規(guī)模如實提交市人大審核，是否建立合理的償債計劃，通過綜合分析，提出合理的能有效化解債務的建議。
（三）突出轉移支付專項資金的審計，確保政策落實
新預算法對設立轉移支付的目標、范圍、形式、重點以及機制等要素的詳細規(guī)定意在改變專項資金使用不規(guī)范、浪費嚴重、使用效益低下的問題。因此，審計中應關注專項資金在內控制度、績效管理、退出機制等方面的體制機制建設情況，重點對資金的分配、管理和使用環(huán)節(jié)進行審計，審查資金的分配是否科學、合理，是否發(fā)揮了開發(fā)區(qū)市場引導的作用；審查資金是否補助到位，有無滯留、截留的問題；審查資金投向是否符合既定用途，有無存在擠占、挪用問題；延伸審查受補助項目落實情況，是否存在騙補、虛假申報的問題。轉移支付撥付的環(huán)節(jié)多，在審計中還需關注項目組織運作是否高效，部門之間是否存在推諉扯皮，導致資金效益難以發(fā)揮的情況。
（四）突出投資項目資金的審計，關注項目績效
重點關注投資項目的成本投入情況，將成本管理與財政效益和社會效益有機結合，客觀評價項目績效。調查開發(fā)區(qū)政府投資建設項目計劃制訂和執(zhí)行情況，了解項目資金籌劃和建設進度是否適應開發(fā)區(qū)發(fā)展要求；關注工程建設項目招投標制度建立和執(zhí)行情況，檢查有無違反基本建設程序未批先建、違規(guī)審批以及決策失誤造成重大損失等突出問題，是否建立了嚴格的內控制度。在條件允許的情況下，挑選重大的政府投資項目進行跟蹤審計，總體把握項目進度及成效。
三、完善開發(fā)區(qū)財政管理的幾點思考
（一）規(guī)范融資平臺管理，突出獨立性
摸清家底，為清理工作做好準備。開發(fā)區(qū)應盡快摸清各融資平臺的債務規(guī)模、類型、償債期限等信息，分析風險敞口，通過商業(yè)銀行、融資平臺、開發(fā)區(qū)及地方政府協(xié)商，確定存量債務的處理方案。對于由融資平臺直接負責償還責任的債務，平臺公司應按存量債務的期限及自身償債能力制定處置計劃，確定分年度償還化解目標。
分類管理，彌補平臺本身的體制缺陷。雖然新預算法對融資平臺的債務管理沖擊較大，但是開發(fā)區(qū)經濟建設離不開融資平臺，完全取締融資平臺的做法并不現實。根據財政部頒布的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》對平臺公司債務處理的有關規(guī)定，對不同類型的融資平臺采取不同的管理體制來彌補平臺本身管理體制機制的缺陷是比較現實的選擇。一是對于具有市場競爭優(yōu)勢，如參與房地產開發(fā)等競爭性項目的平臺公司，應向真正的市場獨立主體轉型，打破公司對開發(fā)區(qū)的依附，人事、財務等各方面與開發(fā)區(qū)完全脫鉤，真正實現政企分離；二是對于兼具市場性和公益性的融資平臺，仍需要財政資金來負責部分債務償還的，可以通過橫向整合，轉型成專門管理機構，由市級政府統(tǒng)一監(jiān)管，通過發(fā)行專項地方政府債券，地方政府注入優(yōu)質資產，PPP模式等提高償債能力，管控債務風險；三是對于建設項目是純公益性，投資回報無法補償建設支出的平臺公司，應予以撤銷，將債務納入預算管理，相關職能納入開發(fā)區(qū)管委會。
走向市場，形成核心競爭力。對于有能力參與市場競爭的平臺公司，應根據自身資產特點，突出主業(yè)，建立全新的經營管理方式，逐漸形成專業(yè)優(yōu)勢。如部分平臺公司根據自身專長，轉型基建項目的建設，承包政府及其他公司的項目，逐步形成了自身優(yōu)勢。
（二）強化財政支出管理，突出績效性
強化對績效管理的認識。開發(fā)區(qū)對績效管理認識不到位，主要還是停留在資金的執(zhí)行率上。開發(fā)區(qū)應打破“重數量、輕質量”的管理模式，把績效的概念貫穿預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的始終，尤其在重大項目的投資上，要從項目立項開始就要有績效評價的意識，在后續(xù)跟進過程中，能夠與評價目標相聯系。
建立和完善績效評價機制。對財政支出的各個環(huán)節(jié)都應該建立起績效評價制度，對重大招商引資項目，開發(fā)區(qū)應就項目引進的土地出讓情況、稅收優(yōu)惠情況、項目落地情況、投產情況、預期效益等做好記錄，并對資金的分配、管理和使用等環(huán)節(jié)作出績效評價。對工程建設類項目，開發(fā)區(qū)建立的臺賬應記錄項目立項、審批、征地、拆遷、招投標、資金計劃批復等說明項目建設合法性的依據，并根據項目推進情況記錄資金撥付、完工進度、驗收管理等情況做出績效評價。
構建績效的反饋應用機制。績效管理工作是動態(tài)調整的過程，在評價過程中發(fā)現推進緩慢、效率低下、建設問題突出的項目，應及時介入管理，重新調整分配資金，統(tǒng)籌用于經濟社會發(fā)展急需的其他項目?？冃Ч芾硪矐c部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核相結合，作為單位經濟職能履行情況的重要依據，這樣也有利于促進財務管理水平的提高。
（三）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，突出基礎性
建立財權和事權相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。開發(fā)區(qū)應合理界定下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有相對穩(wěn)定的財力來履行職能，同時堅持統(tǒng)籌兼顧與財力下移原則，逐步構筑均等化、廣覆蓋、?；镜墓藏斦Ｕ象w系。加強惠民強農政策的落實，確保各項財政資金補助到位，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎財務管理，強化預算約束。細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，開發(fā)區(qū)財政部門應根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的年度預算嚴格管理收支，對超出預算安排或追加的項目資金應報人大審議。做好專項資金收支的監(jiān)管工作，將監(jiān)督窗口前移，由事后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉變；強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金的監(jiān)管，尤其是對集體經濟實體、國有資產經營權管理等內容的監(jiān)管；加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位債務管理，防范和控制債務風險。
轉變職能，變監(jiān)督為指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，對其財政管理活動負責，開發(fā)區(qū)應從對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務收支的監(jiān)管中脫離開來，轉向統(tǒng)籌規(guī)劃、上傳下達、政策解讀等指導性工作的開展。（作者單位：金華市審計局）
