傅揚
近年來，在科教興國的背景下，我國逐年加大了對科學(xué)研究的經(jīng)費投入。推動和加強科研經(jīng)費項目管理，保證科研經(jīng)費的合法、合規(guī)、有效使用，是落實國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。龐大的科研經(jīng)費要轉(zhuǎn)化成真正的生產(chǎn)力，對經(jīng)費的使用情況進行監(jiān)管非常必要。本文結(jié)合筆者日常的審計實務(wù)工作對我國現(xiàn)階段科研經(jīng)費審計的現(xiàn)狀和存在的主要問題進行了剖析，并提出了改善審計工作的路徑建議，希望能對深化我國科研經(jīng)費審計工作，發(fā)揮審計對科研經(jīng)費的監(jiān)督管理和績效評價作用起到推動作用。
一、我國科研經(jīng)費審計的現(xiàn)狀
現(xiàn)階段我國科研經(jīng)費審計以事后審計為主，注重財務(wù)收支審計。據(jù)相關(guān)權(quán)威部門統(tǒng)計，2013年我國財政在科學(xué)技術(shù)上的支出為6184.90億元，如此巨額的資金扶持力度足見國家對科學(xué)創(chuàng)新的重視程度。據(jù)了解,2014年和2015年國家對科學(xué)技術(shù)的財政資金投入也保持著逐年遞增的態(tài)勢。但是，目前我國的科研經(jīng)費審計還主要停留在事后審計階段，雖然也能發(fā)現(xiàn)問題，但卻不利于及時改正錯誤，難以發(fā)揮審計全過程控制的作用。受審計技術(shù)、人員配備等審計硬件條件不足等綜合性因素的制約，審計部門大多沒有開展科研經(jīng)費“事前、事中、事后”全過程審計，還停留在對科研經(jīng)費收支的合法性、合規(guī)性進行財務(wù)收支審計的階段。偶爾涉及評價科研經(jīng)費投入與產(chǎn)出的績效狀況時，也主要是對經(jīng)費支出的合理性、真實性做出評價，在突出科研經(jīng)費經(jīng)濟效益的同時卻忽視了其技術(shù)效益和社會效益。由于目前科研經(jīng)費績效評價指標(biāo)體系的普遍缺乏，對技術(shù)效益的評價基本超出了審計人員的知識范疇。同時，對社會效益的評價又以定性類描述居多，這些都給開展績效審計帶來了很大的困難，導(dǎo)致對科研經(jīng)費績效無法做出兼顧量化和定性的評價，離真正的績效審計還相差甚遠。另外，由于科研監(jiān)管體系和科研經(jīng)費管理信息共享機制的尚待完善，信息不對稱現(xiàn)象時有發(fā)生。審計人員既沒有參與，也無法提前介入到科研項目的實際運作過程。例如筆者所在的高校，在開展科研經(jīng)費審計項目過程中，審計人員很多時候除了手頭的《**科研項目申報書》、《**資助項目計劃書》和《**資助項目結(jié)題報告》等書面材料，想更多地了解科研項目開展的具體情況難度頗大。
二、科研經(jīng)費審計實務(wù)中面臨的主要問題
(一)科研經(jīng)費審計組織頻率偏低。
我國的科研經(jīng)費審計由內(nèi)部和外部審計兩部分組成，內(nèi)部審計主要是由高校和各科研機構(gòu)的內(nèi)審部門開展，外部審計則主要是由國家審計署開展，注冊會計師事務(wù)所等第三方機構(gòu)的審計利用不多。內(nèi)部審計方面，就筆者所在廣東省高校的總體情況來看，審計更關(guān)注的是學(xué)校財政預(yù)算內(nèi)的行政和教育經(jīng)費，科研經(jīng)費方面的審計以審簽為主，對其審計的頻率較低。外部審計方面，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，國家審計署每年對全國高校審計的比例也還不足5%，在科研經(jīng)費審計的管理中很可能造成管理不到位，組織審計的頻率不高。
(二)突擊送審，科研經(jīng)費結(jié)題審計缺乏計劃性。
課題負責(zé)人往往按照自己課題的完成進度，有可能比課題計劃書所填列的課題完成時間提前或延后，隨時、非計劃性地提交結(jié)題材料給審計部門還要求當(dāng)即給出審計結(jié)論。就筆者所在高校的情況，這種科研課題結(jié)題臨時審計的情況比較普遍，2013年至2015年上半年，平均每年有30至40個課題臨時結(jié)題送審。課題負責(zé)人的審計意識往往比較淡薄，經(jīng)常是拿著結(jié)題材料來要求審計處加蓋公章，當(dāng)審計處工作人員要求出具經(jīng)費開支明細清單和抽查原始憑證時，還往往提出了既然財務(wù)部門已經(jīng)審核發(fā)票同意報賬，為何審計部門還要再次審查發(fā)票的疑問。審計部門只能耐心解釋，日常開展的審計工作計劃經(jīng)常被臨時的科研經(jīng)費結(jié)題審計工作打亂。由于時間有限，部分審計程序不得不從簡，往往導(dǎo)致審計工作質(zhì)量難以保證。
(三)集中報送大量項目送審，批量審計難以科學(xué)應(yīng)對。
就筆者所在高校的情況，每到年底，便有大量的“國家自然科學(xué)基金資助項目”和“教育部博士點基金資助項目”集中報送結(jié)題審計。而一般年底正是審計人員需要出具年度工作計劃內(nèi)1至2個大中型審計項目審計報告的時候。例如筆者所在高校2013年度集中送審的“國家自然科學(xué)基金資助項目”共85個，涉及金額2931萬元，同年送審的“教育部博士點基金資助項目”共20個，涉及金額102萬元;2014年度集中送審的“國家自然科學(xué)基金資助項目”共40個，涉及金額1287.5萬元。集中報送結(jié)題審計比日常臨時性的科研項目結(jié)題審計問題更甚，由于時間緊急，結(jié)題材料需要按時上報國家自然科學(xué)基金委員會等有關(guān)科研經(jīng)費撥款和管理部門，審計程序不得不盡量簡化，甚至出現(xiàn)了不得不同時審計和上報結(jié)題材料給科研經(jīng)費撥款和管理部門的情況，審計工作質(zhì)量無法保證。
三、我國的科研經(jīng)費審計應(yīng)向全過程審計和績效審計發(fā)展
對科研經(jīng)費進行全過程審計和績效審計，就是要對科研經(jīng)費不僅要“視其所以、觀其所由”，而且要“察其所安、考其所為”。從績效評價的角度，積極開展以預(yù)算執(zhí)行為主線，以支出過程控制、提高資金效益為目的事前、事中和事后的全過程審計，切實體現(xiàn)審計的過程監(jiān)督和控制作用，變科研經(jīng)費被動審計為主動參與科研項目全過程監(jiān)督。其中，事前審計是指對經(jīng)費預(yù)算的合理性和可行性進行審核，事中審計是指對經(jīng)費支出的合法性和合規(guī)性進行監(jiān)管，事后審計是指對經(jīng)費使用的效率性和效益性做出評價。這里效益性的評價包括經(jīng)濟效益、技術(shù)效益和社會效益等方面，體現(xiàn)出了科研經(jīng)費審計向績效審計的升華。
目前無論是國家審計署，還是教育主管部門，都要求對科研經(jīng)費開展績效審計工作?？冃徲嬁梢员苊饪蒲薪?jīng)費自主權(quán)的濫用，通過對科研經(jīng)費的經(jīng)濟效益、技術(shù)效益和社會效益進行綜合考核和評價，確保其經(jīng)濟性、適用性和效果性。由于審計績效評價指標(biāo)體系可以為具體的審計實務(wù)工作指明工作方向，制定一套科學(xué)、健全的評價指標(biāo)體系勢在必行。實踐中要利用當(dāng)前績效審計研究的成果，在借鑒國外先進的科研績效評價制度的基礎(chǔ)上，探索一條適合我國國情的科研經(jīng)費績效評價體系。在審計績效評價中應(yīng)盡可能使用具有公信力的、簡單明晰的或者由經(jīng)費管理者、經(jīng)費資助委托方制定的標(biāo)準，如項目可行性研究目標(biāo)、項目協(xié)議成果目標(biāo)等書面明示的標(biāo)準，除了對經(jīng)濟效益進行評價，還要對項目執(zhí)行過程中的管理效率、資金使用效益和資源配置能力，以及項目完成后的科研成果轉(zhuǎn)化及投資回報效率進行綜合評價，突出績效審計評價對經(jīng)濟性、效率性、效果性的關(guān)注。概括而言，這里的經(jīng)濟性是指保證科研項目目標(biāo)完成前提下，科研支出盡可能節(jié)約;效率性是指一定支出下所能獲得的最大效益;效果性是指科研項目的最終成果超出預(yù)期目標(biāo)的程度?？梢愿鶕?jù)科研項目研究的前景規(guī)劃、總體對社會的貢獻目標(biāo)、投放市場的實用性及產(chǎn)生多大的社會效益等方面設(shè)計定性分析指標(biāo);從完成率、成果應(yīng)用率、經(jīng)費結(jié)余率、成本效益率等方面設(shè)計定量分析指標(biāo)。例如，設(shè)置科研經(jīng)費績效指標(biāo)可以包括科研預(yù)算收入完成率，設(shè)置科研管理績效指標(biāo)可以包括科研經(jīng)費收入年增長率，設(shè)置科研成果績效指標(biāo)可以包括課題成果轉(zhuǎn)化率等。
四、結(jié)語與展望
我國審計署在《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中首次提出了績效審計的要求，在《2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中進一步強調(diào)了要全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果的目標(biāo)。2012年教育部連續(xù)出臺了《關(guān)于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》、《關(guān)于進一步加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟芳啊蛾P(guān)于進一步規(guī)范高?？蒲行袨榈囊庖姟?，進一步規(guī)范和加強了高校科研經(jīng)費管理和監(jiān)督工作，也為科研經(jīng)費全過程審計的開展注入了強心劑。2014年，中央巡視組巡視某高校時提出，“科研經(jīng)費管理使用混亂，違規(guī)現(xiàn)象突出，存在腐敗風(fēng)險”，強調(diào)了深化科研經(jīng)費審計范圍、加強科研經(jīng)費審計力度的迫切性。2015年新年伊始，國務(wù)院《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》正式發(fā)布，政府各部門不再直接管理具體項目、科研經(jīng)費交由專業(yè)機構(gòu)監(jiān)管等改革措施應(yīng)時而行。這一系列制度文件的出臺和“顛覆式”的改革拉開了中央財政科技計劃(專項、基金等)管理自上而下、部門聯(lián)動的革新大幕。政府部門在簡政放權(quán)的同時，將進一步推進科研經(jīng)費績效審計等評估評價和監(jiān)督檢查工作的開展。我們在利用會計師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)的專家優(yōu)勢和加強與科技管理工作者密切合作的同時，可以借鑒國際前沿科研經(jīng)費全過程審計和績效審計中積累的豐富經(jīng)驗，制定出適合我國國情的科研經(jīng)費審計方法并在實踐中不斷檢驗和完善。
