2015 年1 月1 日起施行的新《中華人民共和國預算法》，明確“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，意味著政府外債將全面納入預算，由此打破了長期以來政府主權外債部分游離于預算之外的局面，同時，也為從源頭上解決政府外債管理工作中存在的瓶頸問題鋪平了道路。
一、原預算管理體制下政府外債管理方式及存在的問題
2003 年政府外債統(tǒng)一歸口到財政部門管理。政府外債的管理范圍主要包括國際金融組織貸款、外國政府貸款兩類。所謂國際金融組織貸款，是指財政部經(jīng)國務院批準，代表國家向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、歐洲投資銀行等國際金融組織統(tǒng)一籌借并形成政府外債的貸款。所謂外國政府貸款，是指財政部代表國家向外國政府（日本、西班牙、意大利、奧地利、德國等）、北歐投資銀行等統(tǒng)一籌借并形成政府外債的貸款。政府外債的管理方式，主要圍繞貸款項目管理，以資產(chǎn)、財務、債務為主線，實行項目前期準備、中期實施、后期還貸的全過程管理。根據(jù)財政部規(guī)定，在前期申報貸款時，由省級財政部門向財政部提出申請，并為每個項目出具還款承諾函（擔保）。同時，長期以來，國家要求對國際金融組織貸款項目進行1∶1 的國內(nèi)配套資金投入。依此規(guī)定，自治區(qū)財政廳也要求申報項目時，申報單位（地州財政部門、自治區(qū)行業(yè)廳局、無主管部門的自治區(qū)級企業(yè)），必須附承諾函，保證落實配套資金及還貸資金。
但由于過去政府外債與預算管理兩張皮，使得出具擔保易，實際履行難的問題普遍存在，主要原因是：過去，在國家頂層制度層面，只對還款承諾做出了硬性要求，但缺乏能夠保證履行承諾的約束性的配套制度。項目申報單位為爭取資金，往往不顧本地、本級及自身財力實際情況，在缺乏統(tǒng)籌兼顧、總體規(guī)劃的情況下，利用政府外債熱情過度，隨意出具還款擔保及配套資金承諾，甚至超出自身財力，盲目擔保，提供虛假配套承諾，只要能夠滿足項目立項的目的即可，為項目實施及還貸埋下了隱患，導致部分政府外債項目無法兌現(xiàn)承諾，建設期配套資金不到位，出現(xiàn)工程進度緩慢等問題，項目還貸資金不落實，出現(xiàn)債務拖欠等問題。一旦項目出現(xiàn)問題，財政投入不僅沒能產(chǎn)生經(jīng)濟、社會效益，反而背上沉重的債務負擔。甚至有的項目在原設計的各種還款渠道無法兌現(xiàn)時，由各級財政部門被動兜底。
二、新預算法確定了政府外債納入預算管理的總要求
在新預算法中，對政府外債管理具有指導意義的具體條款主要有以下十條：1、“第四條……政府的全部收入和支出都應當納入預算?！薄ⅰ暗诹邨l……在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應當進行預算調(diào)整……（四）需要增加舉借債務數(shù)額的?！?、“第七十九條……重點審查下列內(nèi)容：……（七）經(jīng)批準舉借債務的規(guī)模、結(jié)構、使用、償還等情況”表明：政府外債作為預算的一部分進行管理并接受監(jiān)督。2、“第十二條各級預算單位應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”表明：政府外債的借用、償還應在此大的原則之下進行統(tǒng)籌考量，且不是一個短期行為。3、“第十三條經(jīng)人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)。未列入預算的不得支出”表明：各級政府、各部門、各單位借用外債不能隨意出具還款、配套資金承諾，一旦承諾，必須納入預算。4、“第十四條……應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政……舉借債務的情況等重要事項作出說明”表明：政府舉借外債應作為政府公開事項。5、“第三十四條中央一般公共預算必需的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務等方式籌措，舉借債務應當控制適當?shù)囊?guī)模，保持合理的結(jié)構。對中央一般公共預算中舉借的債務實行余額管理，余額的規(guī)模不得超過全國人民代表大會批準的限額。國務院財政部門具體負責對中央政府債務的統(tǒng)一管理”表明：政府外債屬于一般公共預算范圍，舉借規(guī)模應納入本地內(nèi)外債總體規(guī)模中進行統(tǒng)一規(guī)劃，并要體現(xiàn)舉債有度。6、“第三十五條……舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！胤秸捌渌鶎俨块T不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔?！薄ⅰ暗谒氖藯l……（七）預算安排籌借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源”表明：政府外債必須借用合理，確保償還，且只能用于公益性支出。同時明確地方政府不得提供擔保，該提法與目前財政部要求對外債提供擔保的制度有矛盾之處。7、“第九十七條各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，……”表明：總預算會計應增加政府外債核算內(nèi)容。
三、對政府外債管理工作貫徹新預算法的建議1、在項目立項的源頭環(huán)節(jié)體現(xiàn)新預算法精神。一是擬申報項目應屬公益性領域，須由公共財政提供支持的項目，對于非公益性領域、競爭性領域、可通過公私合營方式融資的領域，應按照市場化規(guī)則運作，政府外債資金不予以支持；二是不再以出具還款承諾作為申報項目的條件，而是將項目配套資金、還貸資金是否全額納入本級政府預算作為標準。對于擬申報項目，在項目談判、實施啟動的前一年，項目申報主體應根據(jù)項目執(zhí)行期、還貸期，將項目配套資金、還貸資金編入政府財政預算，并據(jù)實編制三年滾動預算，對未納入預算的項目，不予談判；三是政府外債貸款額度與內(nèi)債統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、量力而行的原則。2、滿足權責發(fā)生制政府財務報告的需要，規(guī)范財政總會計管理。過去，財政總會計制度不完善，只反映收、支，資產(chǎn)、負債只能通過轉(zhuǎn)換、匯總反映，無法反映財政投入、資產(chǎn)、債務情況，包括：發(fā)行的國債不反映為債務，而是反映為收入；財政對企業(yè)投入的資本金，過去財政總會計核算只作為支出，不反映資產(chǎn)，統(tǒng)借自還主權外債的情況也類似?？傊?，過去執(zhí)行的財政總會計制度不能滿足權責發(fā)生制政府財務報告的需要，不能適應并服務于新形勢下財政預算管理所要求的反映預算執(zhí)行、參與管理的職能。對此，應明確國庫部門和涉外部門職責定位和分工：政府外債應按照財政總會計制度的規(guī)定，納入國庫總會計核算范圍，由國庫部門按照財政總會計制度要求做好會計核算工作。涉外部門圍繞貸款項目做好全過程管理工作，做好項目前期準備、在建期監(jiān)管、提款報賬外幣臺賬（債務歸集）、跟蹤督促并落實債務償還，以及債務統(tǒng)計分析、風險預測等工作。3、財政部各業(yè)務司局應制定、修改與新預算法相悖的有關規(guī)章制度。特別是2006 年9 月1 日起施行的《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令38 號），是政府外債管理工作遵循的綱領性法規(guī)，以此為基礎，構建了目前政府外債管理制度體系。根據(jù)新預算精神，財政部令38 號以及由此派生的相關管理制度，有很多需重新定義、修改完善之處，其中包括：能否為政府外債進行擔保；非公益性、競爭性建設項目能否申請政府主權外債；項目配套資金、還貸資金編入部門預算的實施細則等。此類問題都需要相關業(yè)務司局與預算司研究溝通、取得一致后予以明確，否則會出現(xiàn)與新預算法不統(tǒng)一的新問題。自治區(qū)政府外債制度，也應根據(jù)財政部制定的新的管理制度予以重新修訂和完善。（作者單位：自治區(qū)財政廳涉外處）
