王曉霞
近年來，隨著高?？蒲惺聵I(yè)的快速發(fā)展，以及科研領(lǐng)域腐敗事件的增加，國家加大了對高?？蒲许?xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管。2014年國家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目及資金管理的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)貫徹執(zhí)行國家科研經(jīng)費(fèi)管理政策。高校附屬醫(yī)院作為學(xué)校的重要組成部分，承擔(dān)著相當(dāng)繁重的科研任務(wù)，據(jù)某高校(以下稱A校)統(tǒng)計(jì)，2010年—2014年五年間，學(xué)校醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目總數(shù)5800多項(xiàng)(實(shí)際到位項(xiàng)目數(shù)8400多項(xiàng))，批準(zhǔn)(合同)經(jīng)費(fèi)近18億，各年醫(yī)學(xué)科研經(jīng)費(fèi)總數(shù)占全?？蒲薪?jīng)費(fèi)總數(shù)比重達(dá)40%以上。為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，2012年以來，A校審計(jì)部門特別對附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)部控制開展了調(diào)研和審計(jì)。本文結(jié)合A校對附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)控審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，找出高校附屬醫(yī)院科研管理的難點(diǎn)，提出進(jìn)一步完善高校附屬醫(yī)院科研項(xiàng)目內(nèi)部控制的對策。
一、醫(yī)院科研項(xiàng)目管理和使用內(nèi)部控制審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問題
(一)附屬醫(yī)院科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以撥代支，學(xué)校法人監(jiān)管責(zé)任履行不充分
1.在醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目內(nèi)部控制審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，由于附屬醫(yī)院行政上隸屬于A校，因此附屬醫(yī)院的科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人如果以A校名義申請國家級科研項(xiàng)目(包括國家科技重大專項(xiàng)、973計(jì)劃、863計(jì)劃、支撐計(jì)劃等)，經(jīng)費(fèi)主管部門是直接將經(jīng)費(fèi)下?lián)艿紸校財(cái)務(wù)賬戶上。在實(shí)際操作中，A校則采取由學(xué)?？鄢芾碣M(fèi)后，再將剩余經(jīng)費(fèi)一次性撥付附屬醫(yī)院的管理方式。這種方式存在兩個(gè)問題:(1)A校財(cái)務(wù)在撥付經(jīng)費(fèi)時(shí)即將其計(jì)列科研支出，形成財(cái)務(wù)上的“以撥代支”，屬不合理處理方式;(2)造成科研項(xiàng)目承擔(dān)單位和經(jīng)費(fèi)使用單位不一致，屬違反規(guī)定轉(zhuǎn)撥、轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)，存在管理上的風(fēng)險(xiǎn)和漏洞。與此同時(shí)，形成下述第2個(gè)問題。
2.科研經(jīng)費(fèi)撥至相關(guān)附屬醫(yī)院后，由附屬醫(yī)院負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)的日常開支報(bào)銷，學(xué)校科研管理部門鑒于附屬醫(yī)院獨(dú)立法人的地位，因而不再實(shí)時(shí)監(jiān)管科研經(jīng)費(fèi)的使用(A校僅不定期地抽查少量項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì))，未能很好地執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》(國發(fā)[2014]11號)第二十八條“項(xiàng)目承擔(dān)單位是科研項(xiàng)目實(shí)施和資金管理使用的責(zé)任主體，要切實(shí)履行在項(xiàng)目申請、組織實(shí)施、驗(yàn)收和資金使用等方面的管理職責(zé)……”的規(guī)定，導(dǎo)致學(xué)校法人監(jiān)管責(zé)任履行不充分。
(二)忽視科研項(xiàng)目預(yù)算管理
1.預(yù)算編制缺乏一定的科學(xué)性且不規(guī)范。從附屬醫(yī)院科研項(xiàng)目預(yù)決算編制、調(diào)整預(yù)算的流程及控制機(jī)制的審計(jì)結(jié)果看，由于醫(yī)學(xué)科學(xué)研究投入大、不確定性強(qiáng)，項(xiàng)目預(yù)算不嚴(yán)謹(jǐn)、彈性較大等現(xiàn)象，導(dǎo)致編制的預(yù)算與實(shí)際支出較大偏差，科研經(jīng)費(fèi)支出細(xì)目超預(yù)算支出、有預(yù)算無支出、無預(yù)算有支出等情況較嚴(yán)重。在編制預(yù)算時(shí)，項(xiàng)目組為了多爭取經(jīng)費(fèi)，往往加大儀器設(shè)備、燃料動(dòng)力等經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，而實(shí)際上卻出現(xiàn)了較多的此類項(xiàng)目有預(yù)算無支出的情況，相反招待費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、差旅費(fèi)、材料費(fèi)等則常常出現(xiàn)無預(yù)算有支出的情況，在出版/文獻(xiàn)/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、材料費(fèi)方面等超預(yù)算支出情況較多。此外，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別項(xiàng)目預(yù)算方案編制不規(guī)范，未按制度要求編制，如某醫(yī)院科研項(xiàng)目抽查的子經(jīng)費(fèi)卡中有2個(gè)子經(jīng)費(fèi)卡預(yù)算方案中會(huì)議差旅費(fèi)比例均超過10%的標(biāo)準(zhǔn)。
2.部分科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行度低。醫(yī)院科研項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，在研項(xiàng)目中有接近50%的項(xiàng)目存在經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出進(jìn)度與批復(fù)預(yù)算偏離、預(yù)算執(zhí)行度偏低的問題，如附屬某醫(yī)院973計(jì)劃已結(jié)題項(xiàng)目，經(jīng)科技部審計(jì)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行度為66.13%。另一附屬醫(yī)院承擔(dān)的教育部產(chǎn)學(xué)研結(jié)合項(xiàng)目，執(zhí)行年限已過半，但預(yù)算執(zhí)行度只有42 %。某醫(yī)院衛(wèi)生部臨床學(xué)科重點(diǎn)項(xiàng)目，執(zhí)行年限已過三分之二，但預(yù)算執(zhí)行度只有3.12%。
(三)醫(yī)學(xué)科研經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥缺乏有效監(jiān)管
在對醫(yī)學(xué)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)外撥業(yè)務(wù)流程和控制機(jī)制審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分醫(yī)院科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)外撥存在兩類問題:(1)項(xiàng)目任務(wù)書中未列明協(xié)作單位，預(yù)算中也未列明需轉(zhuǎn)撥科研協(xié)作費(fèi)，但在實(shí)際科研過程中卻發(fā)生科研協(xié)作費(fèi)轉(zhuǎn)撥，特別是在醫(yī)院內(nèi)部存在院內(nèi)子課題組的情況下，轉(zhuǎn)撥給院內(nèi)子課題組的經(jīng)費(fèi)基本都未列入預(yù)算或臨時(shí)擬定預(yù)算。(2)即使預(yù)算中列明了協(xié)作費(fèi)的，但無協(xié)作單位的經(jīng)費(fèi)明細(xì)預(yù)算。此類問題比較普遍，造成對外撥經(jīng)費(fèi)使用情況監(jiān)管的缺位。此外，外撥協(xié)作費(fèi)沒有協(xié)議或合同且未經(jīng)審批的情況也時(shí)有發(fā)生。
(四)附屬醫(yī)院重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理不到位
審計(jì)發(fā)現(xiàn)附屬醫(yī)院國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)未制定預(yù)算方案。某醫(yī)院國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室科研專項(xiàng)2012年前從未在科技部年報(bào)系統(tǒng)里填報(bào)實(shí)驗(yàn)室經(jīng)費(fèi)預(yù)算，醫(yī)院科研及財(cái)務(wù)管理部門未能掌握實(shí)驗(yàn)室各子課題批復(fù)的預(yù)算情況，導(dǎo)致明細(xì)費(fèi)用缺乏控制，出現(xiàn)材料費(fèi)、國家合作費(fèi)，甚至人員勞務(wù)費(fèi)超預(yù)算開支等問題。直至2012年起該實(shí)驗(yàn)室才開始填報(bào)預(yù)算。此外，重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室還存在將經(jīng)費(fèi)撥付給未納入預(yù)算的子課題的情況。
(五)醫(yī)學(xué)科研材料管理存在漏洞
耗材、藥品的購買和使用是醫(yī)學(xué)科研過程中大量使用的消耗品，在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，各附屬醫(yī)院科研材料費(fèi)購入的藥品、耗材及藥品、試劑用品等大部分未辦理驗(yàn)收入庫和出庫手續(xù)，使用過程中也未進(jìn)行任何記錄，財(cái)務(wù)部門卻予報(bào)賬。
(六)科研測試費(fèi)管理缺失
(七)附屬醫(yī)院尚未實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的對接
在對多家附屬醫(yī)院的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，大部分醫(yī)院均未實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的對接，更不能實(shí)時(shí)跟蹤科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況，科研管理的信息化程度較低。大部分醫(yī)院財(cái)務(wù)系統(tǒng)沒有監(jiān)控科研經(jīng)費(fèi)的使用功能，導(dǎo)致無法動(dòng)態(tài)觀測經(jīng)費(fèi)的使用情況。
二、高校附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)部控制審計(jì)的難點(diǎn)
1.附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)部控制模式和監(jiān)管的雙重性
目前，高?？蒲泄芾韽墓芾順?gòu)架上基本已形成了為項(xiàng)目全過程提供服務(wù)的職能鏈條，大部分附屬醫(yī)院作為科研活動(dòng)的基層管理單位，其財(cái)務(wù)部門都設(shè)立專用科目對各批復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立核算。但在具體操作上，科研項(xiàng)目管理上則實(shí)際面對學(xué)校科研管理部門(如“醫(yī)學(xué)科學(xué)管理處”，簡稱“醫(yī)科處”)和附屬醫(yī)院科研管理部門雙重管理。附屬醫(yī)院科研項(xiàng)目申報(bào)相當(dāng)一部分是依托“**大學(xué)”進(jìn)行，經(jīng)費(fèi)撥入單位為學(xué)校財(cái)務(wù)部門，而其科研經(jīng)費(fèi)的使用等則依托附屬醫(yī)院自身的財(cái)務(wù)部門。如A校醫(yī)院科研項(xiàng)目管理中，部分以“**大學(xué)”名義申報(bào)的醫(yī)院科研項(xiàng)目通過醫(yī)科處辦理，申報(bào)材料等歸檔在醫(yī)科處，但還有部分醫(yī)院科研項(xiàng)目是非用學(xué)校名義申報(bào)的，則其申報(bào)立項(xiàng)不通過學(xué)校醫(yī)科處，檔案材料也全部未在醫(yī)科處存檔。項(xiàng)目過程中，醫(yī)科處和醫(yī)院對項(xiàng)目的管理常常責(zé)權(quán)不清晰，醫(yī)科處也因未掌握項(xiàng)目資料而無法配合審計(jì)等監(jiān)管部門的審計(jì)工作。
從科研項(xiàng)目監(jiān)管上看，附屬醫(yī)院科研管理同樣接受學(xué)校審計(jì)部門和醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)部門的雙重監(jiān)管。而醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)部門以往更加關(guān)注的是醫(yī)院基建工程和設(shè)備采購的審計(jì)監(jiān)督，在科研實(shí)行項(xiàng)目人責(zé)任制的情況下，審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門并未對科研項(xiàng)目管理加以重視。而學(xué)校審計(jì)部門每年面對多家附屬醫(yī)院的上千項(xiàng)課題，也難以落實(shí)審計(jì)監(jiān)管責(zé)任。
2.醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目內(nèi)部項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分解管理難度大
經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的難度。如某醫(yī)院科研項(xiàng)目的16個(gè)校內(nèi)協(xié)作項(xiàng)目中有13個(gè)校內(nèi)協(xié)作項(xiàng)目在次級預(yù)算沒有安排的情況下，開支了在項(xiàng)目過程中發(fā)生的各種支出。以上問題，無疑加大了對附屬醫(yī)院科研項(xiàng)目審計(jì)的難度。
三、加強(qiáng)附屬醫(yī)院科研經(jīng)費(fèi)管理，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制審計(jì)的對策
(一)健全高校附屬醫(yī)院科研管理模式和內(nèi)部控制制度
1.明確責(zé)任，健全適合大學(xué)和醫(yī)院雙重管理模式附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)部控制機(jī)制。由學(xué)?？蒲泄芾聿块T統(tǒng)一制定包括文理醫(yī)學(xué)在內(nèi)的科研管理內(nèi)部控制制度，分管醫(yī)學(xué)科研的崗位負(fù)責(zé)落實(shí)制度的執(zhí)行。在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上，明確學(xué)?？蒲泄芾聿块T和附屬醫(yī)院內(nèi)部科研管理部門各自的職責(zé)和權(quán)限，防止管理責(zé)任的推諉。業(yè)務(wù)層面上，附屬醫(yī)院科研管理部門具體負(fù)責(zé)本院科研項(xiàng)目的申報(bào)、預(yù)算、結(jié)題等管理流程工作。
2.完善醫(yī)學(xué)科研管理內(nèi)部控制制度。由于科研項(xiàng)目實(shí)行的是項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，以往各附屬醫(yī)院管理部門對科研項(xiàng)目管理較為寬松，特別是對橫向科研課題更是極少過問。盡管目前各高校基本建立了醫(yī)院科研(科技)經(jīng)費(fèi)管理辦法等各類規(guī)章制度，但各附屬醫(yī)院也應(yīng)相應(yīng)制定適合本院科研管理制度進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)院科研管理。如A校目前制定了《**大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理細(xì)則》、《**大學(xué)橫向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《**大學(xué)科技項(xiàng)目過程管理辦法》、《**大學(xué)科研項(xiàng)目結(jié)題結(jié)賬及結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《醫(yī)學(xué)重大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)本分本規(guī)定(暫行)》等，通過制定規(guī)范科研管理行為。
(二)強(qiáng)化醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥等全方位管理
1.針對醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)數(shù)額大、子課題多的特點(diǎn)，附屬醫(yī)院主課題方單位，以及分配的子課題科研經(jīng)費(fèi)、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等均必須制訂明細(xì)的預(yù)算方案，明細(xì)各項(xiàng)費(fèi)用的預(yù)算安排，并在經(jīng)費(fèi)開支中嚴(yán)格按照下達(dá)的明細(xì)預(yù)算執(zhí)行。
2.簡化預(yù)算調(diào)整程序，提高管理效率。如A校對學(xué)校有權(quán)限審批的所有預(yù)算調(diào)整，改變以往均需?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理工作小組審批或授權(quán)審批的程序，將醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目單個(gè)預(yù)算支出科目50萬元以下、且單個(gè)預(yù)算支出科目預(yù)算調(diào)整比例50%以下的，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提出申請，經(jīng)所在單位審核后，提交學(xué)?？蒲泄芾聿块T和財(cái)務(wù)部門審批雙簽即可。
3.規(guī)范科研項(xiàng)目校內(nèi)分解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的行為。針對高校擁有多家附屬醫(yī)院、各醫(yī)院之間的科研合作十分密切的情況，目前，A校從制度和流程上加大了對校內(nèi)經(jīng)費(fèi)分解的管理，制定《醫(yī)學(xué)重大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)本分本規(guī)定(暫行)》，規(guī)定“所有研究項(xiàng)目原則上只辦理一個(gè)經(jīng)費(fèi)本，所用經(jīng)費(fèi)經(jīng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽字后在經(jīng)費(fèi)合同框架內(nèi)予以報(bào)賬”，對于確需分解項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)給學(xué)校項(xiàng)目組其他核心成員的在符合經(jīng)費(fèi)本分本條件的前提下，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可向科研管理部門提出書面申請，提供《醫(yī)學(xué)重大科研項(xiàng)目校內(nèi)協(xié)作總體經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案》，并簽訂《醫(yī)學(xué)重大科研項(xiàng)目校內(nèi)協(xié)作任務(wù)書》，并會(huì)同財(cái)務(wù)部門審批后方可分本。由此，堵住了科研項(xiàng)目分解經(jīng)費(fèi)中存在的漏洞。
4.項(xiàng)目預(yù)算中要明確列明項(xiàng)目合作單位及需轉(zhuǎn)撥的協(xié)作費(fèi)的金額，嚴(yán)格按照合作協(xié)議規(guī)定轉(zhuǎn)撥項(xiàng)目協(xié)作費(fèi)。合作單位應(yīng)向經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)出醫(yī)院編報(bào)轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)使用預(yù)算，并嚴(yán)格執(zhí)行轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)預(yù)算。結(jié)題時(shí)，合作單位需向經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)出醫(yī)院提供經(jīng)財(cái)務(wù)審核的決算表，以便于轉(zhuǎn)出醫(yī)院科研管理部門的監(jiān)管和內(nèi)部審計(jì)之需。如A校新制度規(guī)范了經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥的流程手續(xù)，如填制“醫(yī)學(xué)科研經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥申請表”?？蒲许?xiàng)目中存在外撥經(jīng)費(fèi)或者合作類型的，在項(xiàng)目完成結(jié)題前要求各合作單位提供經(jīng)各自單位(學(xué)校)審計(jì)的結(jié)果。第一承擔(dān)單位和首席專家對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況負(fù)首要責(zé)任，協(xié)作單位及相應(yīng)細(xì)化任務(wù)主持人對所安排經(jīng)費(fèi)的使用情況負(fù)直接責(zé)任。
5.加強(qiáng)醫(yī)學(xué)科研用耗材、試劑用品的管理，規(guī)范科研測試費(fèi)管理。建立健全科研經(jīng)費(fèi)購置的科研用耗材及試劑用品、藥品等的采購預(yù)算、審批、驗(yàn)收出入庫登記備案，以及試劑費(fèi)、藥品等開支需辦理入庫、驗(yàn)收手續(xù)后方可辦理報(bào)賬的制度，并嚴(yán)格執(zhí)行醫(yī)院相關(guān)管理規(guī)定。項(xiàng)目發(fā)生測試事項(xiàng)時(shí)，要求項(xiàng)目組簽定測試技術(shù)合同，財(cái)務(wù)部門制定校內(nèi)內(nèi)部轉(zhuǎn)賬通知單，規(guī)范院校與院、院與院項(xiàng)目之間測試費(fèi)用的收付。
6.盡快完善科研管理信息系統(tǒng)建設(shè)。全方位實(shí)現(xiàn)科研業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及信息的系統(tǒng)化、規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)在研科研項(xiàng)目基本信息入庫、新增項(xiàng)目到賬及撥款信息入庫，促進(jìn)高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)與科研管理系統(tǒng)對接，全面實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行控制。完善財(cái)務(wù)查詢系統(tǒng)，為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及科研助手提供更加便捷高效的科研項(xiàng)目收支明細(xì)、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度查詢和統(tǒng)計(jì)報(bào)表等各種功能。
(三)建立科研信息公開及科研信用記錄制度
1.嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目及資金管理的通知》(國衛(wèi)科教函[2014]182號)制度規(guī)定，建立非涉密項(xiàng)目科研信息公開和回訪制度。除涉密和法律規(guī)定的情況外，科研管理部門應(yīng)按規(guī)定將科研項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、資金安排、大型醫(yī)療設(shè)備購置、課題驗(yàn)收結(jié)果、科研成果等通過多種方式，在學(xué)校內(nèi)部公開項(xiàng)目組人員構(gòu)成、協(xié)作單位及人員、立項(xiàng)決策、資金安排、大型醫(yī)療設(shè)備購置預(yù)算、外撥經(jīng)費(fèi)等情況，建立科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)、報(bào)銷票據(jù)分級公開制度，實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)報(bào)告公開、整改情況公開、處理結(jié)果公開。
2.建立科研信用記錄制度。對有不良記錄的項(xiàng)目管理人員、科研人員或課題組取消其申請國家財(cái)政資金資助項(xiàng)目的申請資格或項(xiàng)目管理者資格。通過信息公開和信用記錄制度形成自項(xiàng)目立項(xiàng)—項(xiàng)目過程管理—項(xiàng)目研究成果的科研項(xiàng)目監(jiān)管的長效機(jī)制。
