一、以制度構(gòu)建為基本切入點(diǎn)
在財(cái)政收支過程中，存在一定金額的沉淀資金，是全球范圍內(nèi)普遍存在的一種客觀現(xiàn)象。比如，美國國庫中也有沉淀資金，以2002至2003年為例，其國庫日終最高現(xiàn)金余額達(dá)700億美元。然而，如果沉淀資金規(guī)模過大，也就意味著資金的閑置或浪費(fèi)、機(jī)會(huì)成本的提升以及管理效率的下降。因此，治理超量財(cái)政沉淀資金，是世界各國面臨的共同任務(wù)。
我們今天遇到的財(cái)政資金管理問題，并不是孤立的。以美國為首的工業(yè)化國家，早在20世紀(jì)80年代之前也遇到了同樣的問題。那時(shí)，美國財(cái)政部門在預(yù)算管理中的任務(wù)主要有兩個(gè)：一是保證公共資金流向相應(yīng)的預(yù)算單位，二是控制預(yù)算撥款的速度。這樣做的結(jié)果導(dǎo)致了一個(gè)嚴(yán)重的問題，即財(cái)政部門將重點(diǎn)放在公共資金是否按預(yù)算進(jìn)行撥付的問題上，預(yù)算單位將重點(diǎn)放在本部門是否得到相應(yīng)的預(yù)算資金以及如何繼續(xù)“要錢”的問題上，而資金是否得到有效利用、預(yù)算目標(biāo)是否得到有效執(zhí)行等問題卻被擱置一邊。更嚴(yán)重的是，一旦出現(xiàn)資金缺口，為完成預(yù)算目標(biāo)，往往通過借款的方式來解決，無形中擴(kuò)大了政府的借債規(guī)模，增加了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。在隨后的30多年時(shí)間里，美國興起了以績效預(yù)算為核心的現(xiàn)代財(cái)政治理變革，通過完善預(yù)算分配、加強(qiáng)國庫監(jiān)控、實(shí)施績效問責(zé)等措施，逐步減少財(cái)政存量資金，不斷提高財(cái)政治理的現(xiàn)代化水平。
歷經(jīng)30多年構(gòu)建起講求績效的現(xiàn)代財(cái)政制度，逐步解決財(cái)政存量資金問題，美國的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。歸根結(jié)底，還是要從現(xiàn)代財(cái)政制度這一根本性因素上著手。沒有構(gòu)建起良好的制度，即使靠行政手段短時(shí)間內(nèi)盤活一部分存量資金，但是將會(huì)付出非常高的協(xié)調(diào)、組織等行政成本。一旦政府主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注重心轉(zhuǎn)移到其他方面，財(cái)政資金又會(huì)重新閑置、沉淀下來。如果構(gòu)建起了良好的制度，可以花費(fèi)較低的行政成本，既可以盤活當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生的存量資金，又可以確保未來不再出現(xiàn)大量的非理性的閑置、沉淀資金。
二、消除深層次制度阻礙
借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我們也要充分認(rèn)識(shí)到我國單一制國家的實(shí)際情況。盤活財(cái)政存量資金，看似是財(cái)政部門的事情，實(shí)質(zhì)上關(guān)乎全局，不僅各級(jí)政府，乃至社會(huì)上的企業(yè)和家庭，都會(huì)因?yàn)槭艿接绊?。因?yàn)樗镄碌氖钦ㄥX的方式，也就改變了政府與市場合作參與資源配置、與社會(huì)合作參與收入分配的方式，也就改變了政府提供公共服務(wù)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的方式。當(dāng)然，從財(cái)政自身來看，盤活財(cái)政存量資金似乎是因?yàn)轭A(yù)算編制與執(zhí)行不科學(xué)、國庫現(xiàn)金管理滯后等問題，但客觀地說，這些技術(shù)層面的問題是由政府間事權(quán)劃分、財(cái)政管理制度、部門資金配置權(quán)益等深層次阻礙衍生出來的。單純地改進(jìn)預(yù)算和國庫管理制度，不從根源上解決問題，就會(huì)陷入“頭痛醫(yī)頭、腳頭醫(yī)腳”的誤區(qū)，不僅對(duì)盤活財(cái)政存量資金沒有助益，反而會(huì)耽誤了新常態(tài)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境之下我國改革與發(fā)展的機(jī)遇。
盤活財(cái)政存量資金，技術(shù)上的難度并不大，只是沒有制度基礎(chǔ)執(zhí)行起來成本很高，難以短時(shí)間內(nèi)完成。下一階段，應(yīng)站在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的頂層設(shè)計(jì)高度上，運(yùn)用統(tǒng)籌規(guī)范管理所有財(cái)政資金的全局眼光，以財(cái)政改革為盤活的依憑，以盤活為財(cái)政改革的引領(lǐng)。
首先，長期內(nèi)要逐步順應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)需要，理順中央與地方事權(quán)關(guān)系。結(jié)合政府簡政放權(quán)改革，該地方管理的事權(quán)交給地方管理，該中央提供財(cái)力保障的支出責(zé)任由中央提供，形成各級(jí)政府穩(wěn)定的支出責(zé)任，為盤活財(cái)政存量資金消除深層次的制度阻礙。反過來，以盤活為加強(qiáng)財(cái)政資金管理的手段，倒逼政府明確新常態(tài)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政資金需要支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)而明晰政府間分工。
其次，中短期內(nèi)要以深化預(yù)算管理體制改革為目標(biāo)，建立清晰穩(wěn)定的財(cái)政收支框架。通過盤活財(cái)政存量資金改善財(cái)政管理，引領(lǐng)預(yù)算公開、全口徑預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等預(yù)算管理制度改革步伐，規(guī)范國庫賬戶管理，提升現(xiàn)金管理水平，形成符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求的財(cái)政收入和支出管理體系框架。
第三，調(diào)動(dòng)部門積極性，避免財(cái)政資金二次沉淀。部門利益是政府運(yùn)轉(zhuǎn)客觀存在的自然現(xiàn)象，并不可怕。可怕的是部門利益的分割固化導(dǎo)致的效率低下。良性運(yùn)轉(zhuǎn)的部門利益恰恰是政府履職的重要基礎(chǔ)。盤活資金，其實(shí)也就是部門利益的盤活。因此，要正確對(duì)待部門利益，打破部門資金分配權(quán)，推動(dòng)部門資金可分可合、項(xiàng)目資金可撥可收，對(duì)盤活財(cái)政存量資金成效顯著部門，政府應(yīng)該予以表彰。同時(shí)，允許部門在盤活財(cái)政存量資金和統(tǒng)籌使用中擁有話語權(quán)，從而避免資金收回之后在財(cái)政部門二次沉淀，促使部門主動(dòng)作為，發(fā)揮其對(duì)相關(guān)行業(yè)和項(xiàng)目的技術(shù)、信息優(yōu)勢。
第四，推進(jìn)績效管理，加強(qiáng)監(jiān)督審計(jì)。財(cái)政資金使用需要按績效說話，將全口徑預(yù)算與績效預(yù)算融合在一起，形成跨越預(yù)算平衡周期的全口徑績效預(yù)算，統(tǒng)籌管理政府財(cái)力，不斷優(yōu)化財(cái)力結(jié)構(gòu)，滿足各級(jí)政府擔(dān)當(dāng)事權(quán)的財(cái)力需求。與此同時(shí)，還要強(qiáng)化跟蹤審計(jì)，不僅財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督檢查部門要持續(xù)關(guān)注財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用，還要發(fā)揮財(cái)政部門之外的審計(jì)部門的審計(jì)力量。
三、以績效為導(dǎo)向分類推進(jìn)
當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)上述盤活財(cái)政存量資金的中長期目標(biāo)，需要以資金使用是否有效率為經(jīng)，以資金能否發(fā)揮良好效益為緯，分類推進(jìn)財(cái)政存量資金的盤活工作。按照前文分析，財(cái)政存量資金主要為一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算中出現(xiàn)的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金。從資金管理和使用者的角度看，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金屬于相關(guān)資金管理和使用者應(yīng)支不支造成的存量，而預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金形成的存量屬于相關(guān)資金管理和使用者可支未支造成的存量。而這些資金，有一些當(dāng)前已經(jīng)沉淀下來形成了存量，在問題尚未得到根治之前難免還會(huì)再形成一些存量。由此，可以構(gòu)建相應(yīng)的表格對(duì)財(cái)政存量資金加以分類，以績效為導(dǎo)向，對(duì)不同類型的財(cái)政存量資金采取不同的盤活方式（見表2）。
表2 盤活財(cái)政存量資金的方式選擇
財(cái)政存量資金 已有存量資金 新增存量資金
一般公共預(yù)算 政府性基金預(yù)算 一般公共預(yù)算 政府性基金預(yù)算
應(yīng)支不支 結(jié)轉(zhuǎn)資金 績效問責(zé)，部分收回統(tǒng)籌使用，跟蹤審計(jì) 績效問責(zé)，部分收回統(tǒng)籌使用，考慮調(diào)入一般公共預(yù)算，跟蹤審計(jì) 績效問責(zé)，壓減地區(qū)或部門預(yù)算規(guī)模、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，部分收回統(tǒng)籌使用，跟蹤審計(jì) 績效問責(zé)，壓減地區(qū)或部門預(yù)算規(guī)模、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，部分收回統(tǒng)籌使用，考慮調(diào)入一般公共預(yù)算，跟蹤審計(jì)
結(jié)余資金 績效問責(zé)，全部收回統(tǒng)籌使用，跟蹤審計(jì) 績效問責(zé)，全部收回統(tǒng)籌使用，考慮調(diào)入一般公共預(yù)算，跟蹤審計(jì) 績效問責(zé)，壓減地區(qū)或部門預(yù)算規(guī)模、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，全部收回統(tǒng)籌使用，跟蹤審計(jì) 績效問責(zé)，壓減地區(qū)或部門預(yù)算規(guī)模、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，全部收回統(tǒng)籌使用，考慮調(diào)入一般公共預(yù)算，跟蹤審計(jì)
可支未支 預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 統(tǒng)籌使用支持重點(diǎn)領(lǐng)域 — 控制新增比例，超出比例部分統(tǒng)籌使用支持重點(diǎn)領(lǐng)域 —
預(yù)算周轉(zhuǎn)金 調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 — 控制新增比例，超出比例部分調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 —
具體來說，一是對(duì)于應(yīng)支不支的已有存量資金，要實(shí)施績效問責(zé)，在收回資金的同時(shí)，實(shí)施跟蹤審計(jì)，并考慮將政府性基金預(yù)算中的存量資金調(diào)入一般性預(yù)算。二是對(duì)于應(yīng)支不支的新增存量資金，要實(shí)施績效問責(zé)，壓減相應(yīng)地區(qū)和部門的預(yù)算規(guī)模以及上級(jí)政府和部門的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時(shí)實(shí)施跟蹤審計(jì)，并考慮將政府性基金預(yù)算中的存量資金調(diào)入一般性預(yù)算。三是對(duì)于可支未支的已有存量資金，要通過統(tǒng)籌使用，將可以使用的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展，將可以使用的預(yù)算周轉(zhuǎn)金調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。四是對(duì)于可支未支的新增存量資金，要切實(shí)控制新增比例，超出比例部分的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金要統(tǒng)籌使用支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展，超出比例部分的預(yù)算周轉(zhuǎn)金要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。
