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一、引言
在持續(xù)深化教育體制改革的背景下，隨著我國工會學校辦學規(guī)模和辦學自主權的擴大，內部管理體制的改革不斷加大。內部控制作為內部管理體制的重要組成部分，是加強學校內部管理的重要手段和方法。完善會計內部控制體系，可以有效提高教育經費的使用效益和管理水平，保障教學活動穩(wěn)定開展。
為了加強我國各單位的內部會計監(jiān)督，促進內部會計控制建設，財政部于2001年頒布了《內部會計控制規(guī)范──基本規(guī)范》，為進一步改善行政事業(yè)單位的內部控制和管理水平，強化廉政反腐機制的建設，財政部于2012年11月又頒布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，相關法律的完善可以看出政府對于內部會計控制的重視，理論界的閻達五、宋建波（2000）、程新生（2003）、林萬祥、魏利娟（2009）等人對內部控制影響因素和評價指標進行了大量的研究。但是與理論界形成鮮明對比的是，在實務界由于我國公共部門存在較強的內生性問題，自我控制缺乏動力（唐大鵬、吉津海，2015），導致在實際管理中工會學校等行政事業(yè)單位在內部控制建立和實施方面才剛剛起步，并且存在著諸多問題。
二、工會學校內部會計控制的概念及要素
?。ㄒ唬┕W校內部控制的內涵
工會學校內部控制是現代管理的必然產物，是指工會系統內學校為確保教學、生產、生活等活動有序和有效運行，保證資產安全完整，提高會計信息的準確性和真實性，防止欺詐和舞弊行為，進一步控制風險，確保學校教育管理目標的實現而采取的自我調整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手續(xù)與措施的總稱。
（二）工會學校內部會計控制構成要素
美國COSO委員會于1992年發(fā)布《內部控制——整體框架》，該報告對內部控制的概念進行了界定，并將內部控制分為監(jiān)督、信息與溝通、控制活動、風險評估和控制環(huán)境五個要素。為了適應經營和商業(yè)環(huán)境的變化，2013年5月COSO委員會又頒布了新版的《企業(yè)風險管理——整體框架》，對內部控制系統的五要素進行了細化和調整。分別為：控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督活動，如圖1所示。
內部控制包含內部會計控制和內部管理控制，因此內部控制的框架對于內部會計控制同樣適用，本文在借鑒COSO內部控制框架的基礎上提出構建工會內部會計控制五要素。
1．內部會計控制環(huán)境
內部會計控制環(huán)境包括組織文化、工會學校領導的責任與分配的權限問題、學校高層、中層和基層員工的能力和倫理道德等方面。
2．風險評估
工會學校的風險評估來自于組織內部和外部的風險，這些風險隨著經濟、監(jiān)管和經營條件的變化而變化，特別是自黨的十八大以來，對職工福利等進一步規(guī)范后，對組織的生存和發(fā)展產生影響，因此必須建立相應的機制來識別和應對運行中風險。
3．內部會計控制活動
內部會計控制活動覆蓋了組織內的各部門和各個層次，工會學校內部會計控制活動包括會計信息管理、授權審批、資產保護和查證核對等。
4．信息與溝通
充分有效的信息反饋和溝通有助于組織成員明確自己在內部會計控制中擔任的職責和角色，這種溝通即包含組織內部自下而上信息的傳遞，如開會、制度發(fā)布等，也包含與主管部門、學生和監(jiān)管機構的交流。
5．監(jiān)督活動
工會學校監(jiān)督活動有內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內部監(jiān)督是指內部風險管理和控制、內部審計等， 外部監(jiān)督包括監(jiān)督部門、審計和財政檢查及媒體監(jiān)督等。
三、基于內部會計控制要素的工會學校管理現狀分析
?。ㄒ唬﹥炔繒嬁刂骗h(huán)境方面存在的問題
工會學校治理結構，隸屬關系有主管部門總工會的領導，決策機構有學校黨委會、校長辦公會等，及學術委員會擔當決策機構或咨詢機構的定位，執(zhí)行機構有職責部門和學院辦公會等，監(jiān)督機構有學校紀委和內審等。工會學校組織文化方面，更側重于人文關懷，看重資歷和關系。教職工素質比起高校來說職稱相對不高，相比于機關干部又有更多的技術人員。
?。ǘ╋L險評估方面存在的問題
評估存在的主要風險有政策風險、資金來源風險和資金安全風險等。比如大量的工會干部進修培訓，需要防范培訓費超標的風險，資金來源風險要防范行政事業(yè)洗錢的風險，也要防范培訓人員“小金庫”體外循環(huán)等風險。
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首先是預算編制不完善，執(zhí)行不嚴格。預算編制只有財務部門和個別部門參與，學校的教學、管理等部門沒有參與其中，沒有把學校的發(fā)展和預算聯系起來，預算管理編制僅停留在依據上年國家預算撥款進行簡單的算術運算，缺乏嚴格的編制程序，沒有考慮長期發(fā)展目標，從而造成目標與年度預算脫節(jié)。此外，一些學校雖然制定了有關內部會計控制的規(guī)章制度，卻常常不照章辦事，破壞既定的內部控制程序，內部會計控制制度沒能得到有效的執(zhí)行。
?。ㄋ模┍O(jiān)督活動方面存在的問題
對已經建立的制度，學校也很少安排相關人員對是否存在漏洞、運行是否有效等問題進行考核，因此內部會計控制往往常年不變、很少調整。
四、完善和加強內部會計控制的對策建議
?。ㄒ唬I造良好的內部會計控制環(huán)境
控制環(huán)境好壞直接影響內部會計控制的制定和實施，因此營造良好的控制環(huán)境是所有工作的基礎和前提。
1．重視和發(fā)揮“人”的作用。在內部會計控制中，人即是內部會計控制的主體，同時也是控制活動的客體，人員素質的高低對工會學校內部會計控制執(zhí)行效果有決定性的影響。堅持以人為本，制定科學合理的用人制度。加強員工的職業(yè)道德教育，形成以自我控制為主，自檢自律為主要手段的內控制約機制。
2．完善工會學校的法人治理結構。我國現行的教育體制決定了工會學校很難像國外高校那樣設置董事會等內部治理機構，國內的公辦高校往往是按照國家出臺的相關法律法規(guī)設立自身的組織架構，這種組織結構并沒有針對學校的特殊性進行調整，導致法人治理結構存在很多問題。
筆者認為工會學?？梢孕Х赂咝ＴO立教職工代表大會、學術委員會等決策機構，充分調動和發(fā)揮教職工的積極性和客觀性。
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建立內部會計控制的一般程序是，首先要對工會學校內部管理流程和外部經營環(huán)境進行了解，分析學校的重點業(yè)務和控制的關鍵點，其次要明確控制所遵循的原則、控制的目標，最后是對各控制關鍵點提出相應的控制手段，并按照一定的次序進行排列組合，形成內部會計控制方案。
1．確定工會學校重點業(yè)務和控制關鍵點。隨著工會學校經營活動日趨多元化和復雜化，其經營范圍涵蓋了預算、采購、貨幣資金、籌資、投資、成本費用工程項目等，但重點業(yè)務是預算、貨幣資金、實物資產、籌資與投資。
工會學校四個重點業(yè)務控制的關鍵點分別為：預算控制中預算編制、執(zhí)行、調整與考核；貨幣資金業(yè)務中審批與復核、會計信息的錄入與對賬、會計信息保管、票據印章的管理、資金的收付與盤點；實物資產業(yè)務中實物資產取得、使用、更新改造、維護、清查與處置；籌資與投資業(yè)務中籌資與投資項目計劃的制訂、評估、審批與項目實施。
2．構建工會學校內部會計控制的方法。所謂內部會計控制方法是指為了達到內部會計控制的各項目標而制定的多種不同形式的控制手段和方式。理論上內部會計控制往往存在多種不同形式和方法，例如預算控制、授權批準控制、信息技術控制、文件記錄控制、財產保全控制、報告控制、風險控制等。筆者根據工會學校管理過程中的實際需求，提出下述內部會計控制方法：
?。?）預算控制
預算控制是會計控制的重要方面，預算控制涉及收支計劃、經營、采購投資和控制籌資等方面，預算控制有助于控制收支并實現組織的高效管理。
實施預算控制的重要途徑是：①構建預算體系，包含預算的標準、項目和程序；②對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)控；③預算授權管理；④制定預算后各部門要及時具體的落實；⑤對預算業(yè)績要進行考核；⑥對預算進行定期的分析與調整。
（2）授權批準控制
授權批準控制是指在經過授權審批后個人和部門才能進行經濟業(yè)務的處理，沒有授權則無法進行經濟業(yè)務。授權批準控制方式有利于實現各項業(yè)務正常有序的運行，降低濫用職權發(fā)生的可能性。工會學校的管理部門應該將權利進行分解并授予不同職能部門（例如財務部門）。部門對下屬工作人員進行二次授權，即中間級別工作人員在接受上級授權的同時又對其下屬職員進行授權。一般而言，工會學校的授權體系包括授權批準范圍和程序、授權層次和責任等內容。
?。?）文件記錄控制
建立并完善文件記錄是提高組織工作的效率和質量的重要手段。文件控制包括界定內部各部門和單位及工作人員所要承擔的職責、制度、紀律、規(guī)范等以及形成的會議紀要等。
?。?）財產保全控制
組織內的固定資產、貨幣等各種資產常常存在浪費和不正當使用的情況。為了避免不必要的損失，需要對財產的使用進行管理，只有得到授權的才能對財產進行使用和處置。財產控制包括對固定資產、流動資產等的控制和保護，對采購、驗收、入庫、計量、盤點、領用等權限和手續(xù)進行規(guī)定。
（5）信息技術控制
運用電子信息技術手段建立內部控制系統，實現內部控制手段的信息化盡可能減少和削除人為操作的因素；確保內部控制的有效實施。
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工會學校的內部會計控制制度在構建之初難免存在一定的問題和局限性，因此對內部會計控制執(zhí)行效果的監(jiān)督和檢查就顯得十分必要，既要評估學校內部會計控制執(zhí)行的情況，也要對執(zhí)行過程中反映出的問題進行仔細分析和研究，提出問題的解決措施，按照監(jiān)督的主體可以將監(jiān)督分為內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。
1．加強內部審計。內部會計控制與內部審計在目標和職能等方面存在著相似性，內部審計是實現內部會計控制的重要手段，因此內部會計控制要想取得好的效果，離不開內部審計的監(jiān)督和控制。內部審計部門作為學校內部的監(jiān)督機構，要持續(xù)對經營過程和結果的效率性、效果性和合規(guī)性實施監(jiān)督，并將發(fā)現的問題及時反饋給相關領導。
2．聘請外部審計。由于工會學校內部審計人員在人事任免和薪酬等方面與管理層存在利益關系，因此獨立性會受到一定的削弱。因此 《內部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》中明確指出單位可以選聘外部中介機構或專業(yè)人員對自身內部會計控制的有效性進行鑒證和評價。鑒于外部審計機構較高的獨立性，學校應該聘請會計師事務所對自身內部會計控制制度設計和運行的有效性進行客觀的鑒證和評價。
為了充分發(fā)揮監(jiān)督在內部會計控制中的作用，應該利用內外部各種監(jiān)督的力量，提高檢查效率和力度。
五、總結
工會學校在內部會計控制中存在的問題是我國行政事業(yè)單位內部控制現狀的縮影，關于內部會計控制的構建和完善不僅需要法律的完善和理論的研究，也需要單位領導的重視和社會的關注和監(jiān)督。希望本文的研究能夠為工會學校內部會計控制的改善提供一些建議.
