財政執(zhí)法，是指財政部門為了執(zhí)行財政法律、法規(guī)、規(guī)章，實現(xiàn)國家財政管理職能，依照法定職權(quán)和法定程序，對公民、法人和其他組織實施的影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。財政執(zhí)法對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，存在一定的法律風(fēng)險。本文結(jié)合近年來舟山市財政系統(tǒng)的執(zhí)法情況，探討財政執(zhí)法風(fēng)險的防范措施。
一、財政執(zhí)法風(fēng)險新趨勢
近幾年，全市財政執(zhí)法風(fēng)險總體呈上升趨勢。2011年，普陀財政局發(fā)生行政復(fù)議案件1起。2012 年，普陀財政局發(fā)生行政訴訟案件1 起。2014 年，市局發(fā)生行政復(fù)議案件2 起，發(fā)生行政訴訟案件1 起。財政執(zhí)法風(fēng)險總體呈上升趨勢，且風(fēng)險類型相對集中，財政業(yè)務(wù)類中政府采購類占比95%以上。政府采購涉及的法律主體范圍廣泛，既包括政府采購的當事人，也包括政府采購監(jiān)督管理部門，法律關(guān)系復(fù)雜，是引發(fā)財政行政爭議的主要業(yè)務(wù)類型。而修改后的《行政訴訟法》在行政訴訟導(dǎo)向上，會比以往更加關(guān)注權(quán)利救濟和權(quán)力監(jiān)督，如果財政部門的執(zhí)法行為存在法律上的瑕疵，被法院判決敗訴的風(fēng)險也將逐步加大。
二、財政執(zhí)法風(fēng)險成因分析
（一）財政執(zhí)法風(fēng)險的社會因素首先是市場經(jīng)濟多元化增大執(zhí)法風(fēng)險。市場經(jīng)濟形態(tài)的多元化，執(zhí)法對象的復(fù)雜化，都增加了財政執(zhí)法的難度系數(shù)。其次是財政執(zhí)法環(huán)境面臨挑戰(zhàn)。隨著整個社會法制意識蓬勃發(fā)展，人民群眾維護自身合法權(quán)益的觀念和能力不斷增強，財政執(zhí)法質(zhì)量面臨新形勢下的挑戰(zhàn)。再是權(quán)力監(jiān)督趨勢日顯。修改后的《行政訴訟法》第25條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。這一修訂認定了復(fù)議機關(guān)與被訴具體行政行為之間具有行政法上的利害關(guān)系，無論是維持還是改變原行政行為，都將復(fù)議機關(guān)納入了行政訴訟的風(fēng)險主體，接受司法監(jiān)督。
（二）財政執(zhí)法風(fēng)險的人為因素一是執(zhí)法水平有待提高。影響財政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平的因素包括自身素質(zhì)和執(zhí)法難易，辦案人員法律知識水平、法條適用能力、財政業(yè)務(wù)熟悉程度參差不齊，就易出現(xiàn)執(zhí)法漏洞導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險。二是職業(yè)道德有待加強。如果執(zhí)法方式機械、執(zhí)法手段落后、濫用執(zhí)法權(quán)力，就會激化雙方矛盾、影響執(zhí)法環(huán)境，從而引起執(zhí)法風(fēng)險。三是風(fēng)險防范意識有待提升。如果實體經(jīng)驗不足、程序意識淡薄、證據(jù)意識缺乏，就易導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險。而在實際執(zhí)法中，也存在著重實體，輕程序，風(fēng)險意識薄弱，無有效證據(jù)支持而招致執(zhí)法風(fēng)險的現(xiàn)象。
（三）財政執(zhí)法風(fēng)險的法律因素行政職權(quán)清理后，財政執(zhí)法法定職權(quán)主要有，財政行政許可（非許可行政審批）、行政處罰（處理）、行政征收（非稅收入征收）、行政確認（會計事項的確認、國有資產(chǎn)權(quán)屬的確認）、行政檢查、行政裁決（國有資產(chǎn)權(quán)屬爭議的裁決）等。而在進行相應(yīng)的財政執(zhí)法過程中，導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險的法律因素主要包括執(zhí)法主體不合格、超越執(zhí)法權(quán)限、程序違法、證據(jù)違法、法律適用錯誤、自由裁量不合理、執(zhí)法文書不規(guī)范等。
三、財政執(zhí)法風(fēng)險防范研究防范
財政執(zhí)法風(fēng)險必須注重依法理財執(zhí)法理念的培養(yǎng)和財政執(zhí)法水平的提高。
（一）牢固樹立依法理財理念十八屆四中全會對推進依法治國進行了全面部署，也對依法理財提出了更高要求。社會主義法治理念是推進依法行政、防范財政執(zhí)法風(fēng)險的思想基礎(chǔ)和內(nèi)在動力，財政部門必須正確理解和牢固樹立社會主義法治理念，將規(guī)范、制約權(quán)力作為防范財政執(zhí)法風(fēng)險的主線，并將有關(guān)要求融入到預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)。制定決策、出臺制度、實施行為，要以法治思維來引導(dǎo)，認真審查其是否符合法治要求；決策水平、制度質(zhì)量、行為后果如何，要以法治標準來評判，對不符合法治要求的決策、制度或行為，要堅決予以糾正。
（二）切實提高財政執(zhí)法水平1.規(guī)范執(zhí)法主體縣級以上各級財政部門具有獨立的執(zhí)法主體地位，可以在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施各項財政管理，并以財政部門自己的名義作出各種處理、處罰決定。行政執(zhí)法行為作為行政管理中的具體行政行為，一般是由依法設(shè)立的行政執(zhí)法機關(guān)依照法定職權(quán)實施的，非行政機關(guān)不具有行政管理職權(quán)。但是根據(jù)需要，法律法規(guī)可以將行政機關(guān)行使的部分管理職權(quán)授予依法設(shè)立的非行政機關(guān)（包括事業(yè)單位、社團組織、企業(yè)等）。實施行政執(zhí)法權(quán)的行政執(zhí)法人員應(yīng)當依法申領(lǐng)浙江省行政執(zhí)法證，在財政行政執(zhí)法類別內(nèi)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，履行財政管理職能。2.規(guī)范執(zhí)法權(quán)限執(zhí)法主體的權(quán)限來自法律規(guī)定或者法律法規(guī)授權(quán)。各級財政部門的執(zhí)法權(quán)限僅限于財政行政，主要是查處會計違法行為、財政違法行為、政府采購違法行為以及其他違反財政管理的違法行為。財政部門超出這個權(quán)限作出任何行政決定的行為都是越權(quán)行為、無效行為。各級非稅收入征收管理機構(gòu)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理機關(guān)，可以在法律法規(guī)授予的職權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為，超出授權(quán)范圍的行為同樣是越權(quán)行為和無效行為。越權(quán)行政行為和無效行政行為要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。3.執(zhí)法程序合法《行政處罰法》《財政檢查工作辦法》等對執(zhí)法程序作了具體規(guī)定。在執(zhí)法過程中要注意程序規(guī)范合法，例如，執(zhí)法時需要兩人以上并持合法有效的行政執(zhí)法證件；執(zhí)法人員與被檢查（調(diào)查）對象存在法律規(guī)定應(yīng)當回避條件的，應(yīng)當主動申請回避；檢查（調(diào)查）結(jié)束后，對認為不予處罰（僅作行政處理）的，應(yīng)當當場告知當事人有陳述、申辯的權(quán)利；對擬作出一般處罰的，應(yīng)當告知當事人有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對擬作出重大處罰的，除了告知當事人有陳述權(quán)、申辯權(quán)外，還應(yīng)當告知當事人有提出聽證申請的權(quán)利等。4.證據(jù)合法確鑿證據(jù)的取得必須合法、充分、確鑿。執(zhí)法人員收集書證、物證、證人證言、視聽資料、當事人陳述和辯解、勘驗筆錄和現(xiàn)場記錄，必須遵守合法程序并通過合法手段取得，獲取的證據(jù)必須與檢查的目的相關(guān)，證人的證言應(yīng)當與其他實物證據(jù)互相關(guān)聯(lián)形成證據(jù)鏈（如無其他相關(guān)實物證據(jù)，證人證言應(yīng)當不予采信）。在執(zhí)法過程中還應(yīng)注意，在被檢查方獲取的證據(jù)應(yīng)當有被檢查方或者當事人在場并簽字確認，提取復(fù)印件作為證據(jù)必須有提供該原件的單位在復(fù)印件上簽署“與原件核對無誤”的意見并加蓋該單位公章，財政執(zhí)法人員對可能滅失或者以后難以取得的證據(jù)采取先行登記保存，必須事前經(jīng)財政部門負責(zé)人的批準等。5.法律適用準確財政違法行為應(yīng)當適用《財政違法行為處罰處分條例》，政府采購違法行為應(yīng)當適用政府采購法律規(guī)范，并且應(yīng)當指明具體適用條款。很多法律文本在法律責(zé)任的設(shè)計上采取列舉式的表述，首先在第一款明確規(guī)定有下列行為或下列情形之一的如何處理處罰，然后分若干項列舉出違法行為或違法情形，在適用該條款時，首先應(yīng)當指出其行為屬于該條所規(guī)定的哪一項違法行為，而不能認定其行為違反了該條某一項的規(guī)定，然后依據(jù)該條第一款規(guī)定給予何種處理處罰。6.規(guī)范自由裁量在立法中對財政違法行為處罰的制度設(shè)計上往往會留有行政機關(guān)一定的自由裁量權(quán)。相同的違法行為，行政執(zhí)法機關(guān)在法定處罰裁量空間范圍內(nèi)任意選擇處罰幅度都是合法的，但相同的違法行為不一定有相同的具體情節(jié)，因此執(zhí)法過程中既要解決法又要解決合理問題。在具體操作中，應(yīng)當參照本級人民政府發(fā)布的相同或者相類似的典型案例。對個人作出行政處罰的，應(yīng)當在認定違法事實的同時，對其責(zé)任（部分責(zé)任或者全部責(zé)任）作出認定，然后再適用處罰依據(jù)作出處罰。7.執(zhí)法文書規(guī)范行政執(zhí)法文書是否規(guī)范，直接影響著相對人的合法權(quán)益，也存在著一定的法律風(fēng)險和責(zé)任。常用的財政執(zhí)法文書主要有：政府采購?fù)对V處理決定書（專用于政府采購?fù)对V處理）、財政檢查處理決定書（不予處罰的）、財政行政處罰事項告知書（分為一般行政處罰告知和較重行政處罰告知）、財政行政處罰聽證通知書、財政行政處罰決定書、財政行政處罰加處罰通知書、財政行政處罰強制執(zhí)行申請書（向人民法院申請）、送達回證（用于各種執(zhí)法文書送達證據(jù)）。在財政執(zhí)法過程中，應(yīng)當使用規(guī)范的文書，嚴格按照規(guī)范的文書格式執(zhí)行。(作者單位:舟山市財政局)
