德陽市財政局課題組
2012年，四川省人民政府辦公廳印發(fā)了《農村公共服務運行維護機制建設示范試點實施方案》，由此拉開全省農村公共服務運行維護機制建設試點工作的帷幕。農村公共服務運行維護建設涵蓋村內戶外基本公共服務和基礎設施運行維護，其目標是實現“小改革、大機制、小資金、大舞臺”，致力于解決農村最急需、村民最期盼、受益最直接的問題。試點工作是落實十八大精神，實現公共財政覆蓋農村，促進城鄉(xiāng)基本服務均等化的一項重大制度創(chuàng)新，是深化農村綜合改革的重要抓手和加強基層民主政治建設的助推器。在此通過總結德陽市的經驗成效，探討進一步完善農村公共服務運行維護機制的對策與建議。
一、試點工作推進情況
2012年，廣漢市作為全省首批農村公共服務運行維護試點縣（市），173個行政村全部納入試點；2013年，中江縣100個行政村納入省級試點；2014年，中江縣被列為整體推進縣，760個行政村均納入省級試點，旌陽區(qū)、綿竹市、什邡市、羅江縣被列為局部推進縣，每個縣（市、區(qū)）三分之一的行政村納入省級試點，全市省級試點村達到1094個，比上年增加821個，各級財政安排補助資金5470萬元。此外，什邡市本級財政增加投入797萬元，將省綜改辦確定的37個試點村擴到124個，實現了全覆蓋。
2012～2014年，各級財政對試點村按照每年每村5萬元（其中中省補助3萬元，市縣配套2萬元）的標準累計安排資金8497萬元（含什邡市擴面提標增加投入797萬元）。
各縣（市、區(qū)）綜改辦按照《四川省農村公共服務運行維護機制建設示范試點實施方案》、《四川省農村公共服務運行維護機制建設工作手冊》等要求，穩(wěn)步推進農村公共服務運行維護機制建設試點示范工作，做到五個堅持。一是堅持尊重村民意愿。村內事，村民議，按照多數村民意愿，將運維資金用于解決村內最急需、群眾最急盼、受益最直接的突出問題。二是堅持“自下而上”決策。先由各組村民商議選擇公共服務運維項目，再統(tǒng)一提交村民代表大會等村級民主議事機構審議，最后報鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府審定。三是堅持信息公開。按規(guī)定做好五個公開，包括公開資金規(guī)模用途、公開村民建議意見、公開村民會議決議、公開項目完成情況、公開績效評價結果。四是堅持程序規(guī)范。按照公開政策、征求意見、擬定方案、群眾審議、方案報審、組織實施、驗收評議、資料歸檔八個步驟，組織農村公共服務運行維護項目的實施，做到事前有評議、事中有監(jiān)督、事后有評價。五是堅持合同報賬制，原則上支出都參照合同樣本，附合同依據進行報賬。
二、試點工作取得的主要成效
?。ㄒ唬╆柟馄照?，初建農村公共服務運行維護經費保障機制。試點工作的開展，打破了農村稅費改革后農村公共服務運行維護工作成“無米之炊”的困境，解決了部分基礎設施運行維護資金缺口，拓展了農村公共服務財政資金覆蓋范圍，通過“一年一定項目”，并預留部分資金用于解決突發(fā)事項，基本實現了“小事不出村”，初步構建了農村公共服務運行維護經費保障機制。
?。ǘ┩晟企w系，促進城鄉(xiāng)公共服務均等化。運維資金主要承擔財政資金未覆蓋的項目，資金雖小，覆蓋范圍卻涵蓋農村基礎設施環(huán)境類、農業(yè)生產服務類、農村生活服務類、農村社會管理類等30項內容，過去村民期盼卻得不到解決的問題，現在逐步得到解決，有效地改善了村民生產生活環(huán)境，提升了農村基礎設施運營效率，促進了城鄉(xiāng)公共服務均等化。
（三）創(chuàng)新機制，推進基層民主縱深發(fā)展。試點工作實行村級民主決策議事制度，采取“三步量分法”確定項目，堅持“村內事，村民議、村民定”；充分發(fā)揮村民理財小組、質量監(jiān)督小組等群眾組織的監(jiān)督作用，并與政府監(jiān)管和村民監(jiān)督相結合，實現對項目、資金監(jiān)督的全覆蓋；“村兩委”、村民理財小組、質量監(jiān)督小組等群眾自治組織和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）按照各自職責開展項目驗收檢查。規(guī)范、透明的操作程序，充分體現了村民自治、村民做主的理念，有效地調動了村民參與民主管理的熱情，形成了村級組織牽頭、群眾踴躍參與的良好局面。
（四）規(guī)范管理，確保資金使用安全高效。廣漢市等縣（市、區(qū)）實行“村財鄉(xiāng)管、分村核算，鎮(zhèn)財政報賬制”，由縣（市、區(qū)）將上級補助資金及本級配套資金下達相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)財政納入“一事一議”專戶管理，試點村農村公共服務運行維護支出經村民理財小組審核，持有效票據、合同等原始憑證到鎮(zhèn)財政所報賬。運維資金安排使用情況定期張榜公示，接受村民監(jiān)督，確保運維資金專款專用，切實發(fā)揮運維資金效益。
三、面臨的主要問題與困難
?。ㄒ唬┎糠粥l(xiāng)村未享受到農村公共服務運行維護補助政策。2014年農村公共服務運行維護機制建設試點實施了擴面增量，但我市旌陽區(qū)等四個縣（市、區(qū)）還有344個行政村未納入省級試點，廣大干部群眾希望能享受農村公共服務運行維護補助政策。對一些邊遠、無集體收入的村，若不納入農村公共服務運行維護機制建設試點，在縣（鄉(xiāng)）財力有限的情況下，全憑村級組織自身力量或社會捐贈，難以讓村干部甩開膀子為民眾辦事，長此以往，必將導致村級組織戰(zhàn)斗堡壘作用和凝聚力不強，群眾人心渙散，影響村級組織建設和基層穩(wěn)定。
?。ǘ┺r村公共服務運行維護補助標準較低。按照《四川省農村公共服務運行維護機制建設示范試點實施方案》要求，2014年各級財政補助標準繼續(xù)維持每村平均5萬元的補助標準。其中，中央和省財政補助3萬元，市縣財政安排2萬元，鼓勵各地用自有財力提高補助標準。我市6個縣（市、區(qū)）中，只有什邡市將省綜改辦確定的37個試點村擴面覆蓋到全市124個行政村，同時補助標準從每村5萬元提升至7萬元，其他各縣（市、區(qū)）均按照省綜改辦確定的標準安排財政補助資金。
由于運維資金涵蓋范圍廣、內容多，各試點村運維資金基本需求均在10萬元以上，每村5萬元的標準明顯不足。對于少數經濟條件較好的鎮(zhèn)（村），運維資金不足的問題還可以通過村集體收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)補助、企業(yè)捐贈等方式解決。但大多數集體收入匱乏的村只能量入為出，每年選擇一些最急需的問題予以解決，難以滿足村民對村內基本共公共服務的需求，甚至環(huán)境衛(wèi)生、垃圾清運等常規(guī)工作，也只能搞成突擊式應付檢查。資金不足的問題大大限制了農村公共服務運行維護的常規(guī)運轉。
（三）縣級配套資金壓力大。按照農村公共服務運行維護分級負擔的要求，擴權縣須承擔40%的配套資金。近年來，我市土地出讓收入持續(xù)減少，稅收收入增速繼續(xù)下行，民生等剛性支出不斷增長，縣級財力十分薄弱，配套資金壓力較大，特別是經濟欠發(fā)達的農業(yè)大縣，支出壓力更大。以中江縣為例，2014年被省綜改辦納入整體推進縣，全縣760個村全部納入試點，縣級財政需籌措配套資金1520萬元，今后隨著補助標準的提高，縣級負擔將更沉重。
?。ㄋ模╉椖繘Q策程序繁多，工作效率不高。按照上級要求，農村公共服務運行維護項目決策按照各社組織“一戶一票”入戶調查，由村匯總各社意見，初定實施項目內容，草擬項目實施方案。通過召開村民（代表）會議審議項目實施草案，項目實施方案須報鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批，實施后由鎮(zhèn)、村兩級按各自職責組織檢查驗收，經群眾評議、公示無異議后，兌付資金。
然而規(guī)范、嚴密的制度設計要真正不擇不扣的執(zhí)行卻困難重重。當前農村空心化現象嚴重，富余勞動力大量外出務工，村社干部入戶征求匯總村民意見、組織召開村民會議均有一定難度。許多村實際操作中只能利用春節(jié)期間，加班加點搞入戶調查，盡最大可能按照上級要求的流程開展工作，但最終由于時間因素難免流于形式。同時，運維資金覆蓋內容寬泛，項目微小，支出細水長流，資金性質類似于日常公用經費，管理方式卻借用“一事一議”財政獎補項目的決策程序，繁瑣的流程致使項目前期工作周期長，項目實施進度慢，支出報賬滯后，資金使用時效較低。
（五）涉農項目建成后運維資金難以整合。建立農村公共基礎設施運行維護長效機制，整合涉農運維資金，逐步解決“有錢建設，缺錢管護”的問題，是農村公共服務運行維護機制建設的重要內容。目前，農發(fā)土地治理、現代農業(yè)生產發(fā)展資金等中省項目安排了專門的管護資金，但對資金的使用對象、年限都有明確的規(guī)定，各類運維、管護資金難以整合使用，極易出現農村公共基礎設施運維資金總體短缺與部分項目管護資金結余滯留并存的“怪象”。
四、對策與建議
?。ㄒ唬U面提標，逐步完善農村公共服務運行維護經費保障機制。按照先擴面再提標的改革路線圖，不斷完善農村公共服務運行維護經費保障機制。一是盡快實現全覆蓋。將所有行政村納入農村公共服務運行維護補助范圍，保證每個行政村的農村公共服務運行維護機制都能逐步建立并完善，使每個村都能公平地享受農村公共服務運行維護財政補助政策。二是逐步提高運維補助標準。目前在標準過低的情況下，每村每年只能選擇一些重點問題予以解決，難以滿足村民對村內基本公共服務的需求。因此，只有不斷提高財政補助標準，才能在低起點的基礎上不斷提升農村公共服務和運維水平。
?。ǘ┻m度降低縣級配套資金比例，緩解縣級財政支出壓力。目前，縣級財政支出責任與財力不對稱，在“保運轉”、“保民生”的嚴峻形勢下，縣級財政較困難，支出壓力較大，建議適度降低運維資金縣級配套比例。
?。ㄈ┖喕绦?，提高工作實效。按照現行管理程序，農村公共服務運行維護項目對鎮(zhèn)、村來說都是一項繁瑣的工作，建議在堅持“村民自治”的理念前提下，簡政放權，簡化程序，抓大放小，通過政府引導，積極發(fā)揮村民代表、村監(jiān)委會、村民理財小組的作用，讓公開、透明貫穿運維項目始終，而不再拘泥于以“一戶一票”的形式來確?；鶎用裰鞯膶崿F。對突發(fā)性零星項目，探索建立備用金制度或預撥機制，加快項目實施和報賬進度，增強村級組織公信力。
?。ㄋ模┱细黝愡\維資金，提高資金使用效率。建議上級部門研究相關政策，打破部門界限，統(tǒng)籌安排農村涉農項目運維資金，允許基層政府、組織根據資金規(guī)模、按輕重緩急通盤安排運維項目，避免資金“錯位”，緩解標準過低等問題，提高資金使用效益。
【課 題 組 組 長：劉龍春
課題組副組長：張 淼
課 題 組 成 員：王一舟（執(zhí)筆） 周 兵 陳明惠】
