徐 楊
近年來，我區(qū)結(jié)合區(qū)委、區(qū)政府重點工作，按照上級部門工作要求，圍繞建設(shè)現(xiàn)代財政制度，在構(gòu)建新型區(qū)鄉(xiāng)財政體制上主動作為、改革創(chuàng)新，積極探索新形勢下改革的新路子，形成了區(qū)鄉(xiāng)共贏發(fā)展新局面，為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)范化、科學(xué)化管理提供了積極參考。
一、我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)與發(fā)展取向
青白江區(qū)作為成都市老工業(yè)區(qū)，第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)位置。近年來，我區(qū)作為成都市建設(shè)西部物流中心的重要節(jié)點，依托蓉歐快鐵，積極發(fā)展物流、商貿(mào)等新興產(chǎn)業(yè)，但尚處于培育階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)仍占較大比重，區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展也呈現(xiàn)出較為明顯的二元經(jīng)濟特征。
（一）我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)
從2011年經(jīng)濟稅收數(shù)據(jù)來看，以毗河為界，毗河以北鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，稅源相對豐富。從稅收情況看，2011年全區(qū)完成地方稅收10.3億元，其中毗河以北鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成1.33億元，占全區(qū)地方稅收的12.9％;毗河以南鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅完成0.23億元，占全區(qū)地方稅收的2.23％。我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源基礎(chǔ)決定了推行嚴(yán)格意義區(qū)鄉(xiāng)分稅制財政體制的現(xiàn)實條件還不具備。
?。ǘ┪覅^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的發(fā)展取向
一是實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給最優(yōu)。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，對應(yīng)匹配相應(yīng)財力，以制度形式予以固化，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、農(nóng)垃分類收運等公共產(chǎn)品，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給績效最優(yōu)。
二是助推統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革。在制度設(shè)計上鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展，加大政策資金扶持，實行全區(qū)一盤棋，助推統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
三是強化綜合治稅網(wǎng)絡(luò)延伸。把全區(qū)財稅目標(biāo)作為區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府共同目標(biāo)，在規(guī)范各鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管秩序基礎(chǔ)上，引入激勵機制，明確劃分稅源，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地信息優(yōu)勢，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，配合稅務(wù)部門加強稅收征管，盡可能堵塞稅收跑、冒、滴、漏。
四是嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理。在制度設(shè)計中應(yīng)抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)花錢沖動，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高資金使用效益，將有限的財政資金用于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，同時充分發(fā)揮財政資金對社會資金的引導(dǎo)和撬動作用，加快鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展。
二、改革情況
（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制
2012年，依據(jù)四川省人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)財政廳關(guān)于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)和管理的意見的通知》（川辦發(fā)〔2011〕8號），在充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見基礎(chǔ)上，按照“保運轉(zhuǎn)、保民生、促發(fā)展”和有利于挖掘稅源潛力、平衡毗河南北鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異、實現(xiàn)區(qū)鄉(xiāng)兩級共贏的原則，我區(qū)制定了《成都市青白江區(qū)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的意見（試行）》（青委辦發(fā)〔2012〕119號），實行“核定收支、確定基數(shù)、超收分成、專項激勵”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。
一是核定區(qū)鄉(xiāng)財政收入范圍。經(jīng)認(rèn)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)的企業(yè)繳納的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入范圍。
二是基本支出實行定員定額管理。按人事、財政部門核定的財政供養(yǎng)人數(shù)，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)政策確定人員支出。公用支出包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)公業(yè)務(wù)費、車輛燃修費、計生衛(wèi)生廣播補助、報刊補助、村（社區(qū)）工作經(jīng)費等。
三是建立了均衡性轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口及轄區(qū)面積，結(jié)合區(qū)級財力每年安排一定規(guī)模均衡性轉(zhuǎn)移支付資金，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、購買社會公共服務(wù)等。
四是完善了專項補助。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)垃補助、農(nóng)垃收運體系補助、場鎮(zhèn)管理補助。同時調(diào)整以往由財政到部門、再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費撥付方式，直接將資金撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，避免部門截流甚至再分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金。
五是構(gòu)建了專項激勵機制。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)通過土地綜合整治，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整理的土地指標(biāo)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)補助資金。根據(jù)區(qū)級地方稅收增收情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予超收分成，并給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)零散稅收協(xié)稅護稅工作經(jīng)費、代扣代繳工作經(jīng)費。
（二）增強公共服務(wù)能力
新財政體制執(zhí)行后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保障能力顯著增強，協(xié)稅護稅更加積極，財務(wù)管理更加規(guī)范，基層政權(quán)更加穩(wěn)固，特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成績突出。
一是區(qū)鄉(xiāng)共贏發(fā)展步入良性循環(huán)。2012、2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織零散稅收、開展代扣代繳等涉及地方稅收4.05億元，年平均增長14.1%，為全區(qū)收入組織做出積極貢獻。
二是夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力提升管理水平。在保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運行基礎(chǔ)上，累計撥付資金4.09億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)能力有了較大改觀。按照省市工作安排，我區(qū)積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促進硬件標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)流程化、管理制度化水平全面提升。
三是特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)變化顯著。福洪鄉(xiāng)以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，充分把握區(qū)鄉(xiāng)財政體制激勵政策，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，發(fā)揮財政資金撬動作用，吸引社會資金連片發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，2012年被評為“全國最具投資環(huán)境鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，2013年成功入選成都市首批實施特色鎮(zhèn)建設(shè)的示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
四是基層政權(quán)建設(shè)更加穩(wěn)固。投入資金0.94億元，調(diào)整村（社區(qū)）干部基本報酬、辦公經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部隊伍建設(shè)。
?。ㄈ┘涌戽?zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展
按照黨的十八屆三中全會對建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度的相關(guān)要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)級部門建議， 2014年，我區(qū)制定了《關(guān)于進一步完善區(qū)鄉(xiāng)財政體制的意見》（青府發(fā)〔2014〕30號），加快構(gòu)建公共財政、民生財政、發(fā)展財政。
一是加快鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在符合土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的前提下，經(jīng)區(qū)政府審議確定落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資企業(yè)，對其稅收實行區(qū)鄉(xiāng)梯度分成，加快鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展。
二是加大重點鎮(zhèn)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶持。根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府確定的重點項目，安排市級重點鎮(zhèn)建設(shè)補助資金。對毗河以南困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給予困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)一次性財力定額補助，支持困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)縮小差距加快發(fā)展。
三是健全債務(wù)化債機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得新增債務(wù)，對于經(jīng)政府批準(zhǔn)實施項目形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，由區(qū)財政根據(jù)財力逐年安排資金償還；對因鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身原因形成的債務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行逐年化解，額度不得低于當(dāng)年體制補助總額的20%。
四是嚴(yán)格財務(wù)管理嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增人員，強化支出績效，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理，督促其規(guī)范資金使用，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部財務(wù)管理制度和機制建設(shè)，規(guī)范和完善崗位職責(zé)，嚴(yán)格會計核算。
五是加強村（社區(qū)）經(jīng)費保障業(yè)務(wù)指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)及時下達村（社區(qū)）工作經(jīng)費，嚴(yán)禁擠占挪用，加大審計力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要配合區(qū)級相關(guān)部門，督促指導(dǎo)村（社區(qū)）規(guī)范財政資金使用，加強財務(wù)監(jiān)督，做好村級財務(wù)公開、公示等相關(guān)工作。
三、區(qū)鄉(xiāng)財政體制改革經(jīng)驗
（一）立足實際處理好財力事權(quán)劃分
綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、稅源基礎(chǔ)等因素，結(jié)合地方經(jīng)濟社會實際，因地制宜，對不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行不同的財政體制，對經(jīng)濟較發(fā)達、財政收支規(guī)模較大、財政收入增長能滿足自身需要的，可參照省直管縣財政做法，實行較為規(guī)范的分稅制財政體制，強化協(xié)稅、護稅理念，以調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟、增收節(jié)支的積極性；對經(jīng)濟欠發(fā)達、收入規(guī)模小、收不抵支的，實行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵的財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力缺口由區(qū)縣級彌補，以保障鄉(xiāng)村政權(quán)組織正常運轉(zhuǎn)。
?。ǘ┚C合差異支持公共服務(wù)均等化
科學(xué)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，以制度的形式固定下來，建立動態(tài)調(diào)整機制，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展形勢和區(qū)級財力變化。通過建立完善的均衡性轉(zhuǎn)移支付機制，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財力無法滿足的需求得到滿足，逐步縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距，使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力相對均衡。對重點鎮(zhèn)、困難鎮(zhèn)建立財力補助制度，區(qū)別對待，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的財力支持。鼓勵經(jīng)濟發(fā)展滯后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（三）完善激勵實現(xiàn)區(qū)鄉(xiāng)共贏發(fā)展
在收入征管上鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮自身信息優(yōu)勢，協(xié)助稅務(wù)部門加強收入征管，做大收入規(guī)模。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實際，支持小微企業(yè)發(fā)展，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源培植，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身經(jīng)濟活力。在土地整治方面，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性，針對性開展工作，整治的土地指標(biāo)由政府回購，主動開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、新型城鎮(zhèn)化試點。同時落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責(zé)任，克服等靠要思想，減少支出的隨意性，強化預(yù)算剛性約束。
（四）統(tǒng)籌推進強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)監(jiān)管
體制完善后還需配套政策進一步夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。為此，我區(qū)出臺《關(guān)于規(guī)范財政資金使用使用管理辦法》、《關(guān)于加強“三公”經(jīng)費管理的通知》、《青白江區(qū)財政專項資金管理暫行辦法》等配套制度，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高資金使用績效，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革，嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理，強化財政監(jiān)督。
（作者單位：成都市青白江區(qū)財政局）
