王飛虎
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國務院債務管理新政剝離了地方平臺公司的政府融資職能，對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級和改革傳統(tǒng)的負債發(fā)展模式提出了新要求，如何適應新常態(tài)新政策，推動開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級和投融資創(chuàng)新，是當前我省對外開放工作中值得研究的重大課題。
一、新常態(tài)下開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級與投融資面臨的形勢和壓力
當前我國經(jīng)濟發(fā)展正面臨從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整。我省經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在轉(zhuǎn)型升級和投融資工作中主要面臨以下嚴峻挑戰(zhàn)。
?。ㄒ唬┱咝蝿葳吘o，區(qū)域競爭加劇，經(jīng)開區(qū)面臨多重沖擊。一是國發(fā)43號文件出臺后，收緊了地方政府負債政策，嚴控新增債務。二是各類自貿(mào)區(qū)、高新區(qū)、實施“一帶一路”戰(zhàn)略，進一步打開了資金、資源流轉(zhuǎn)的區(qū)域和渠道，更為優(yōu)化的政策、交通、資源環(huán)境，使以往開發(fā)區(qū)的政策優(yōu)惠和改革成效模式逐步弱化，招商引資吸引力減弱。三是國家清理規(guī)范土地和稅收方面的優(yōu)惠政策，經(jīng)開區(qū)招商引資優(yōu)勢變?nèi)酢Ｋ氖菑膰H形勢看，發(fā)達國家高端制造業(yè)回流，大力開展全球招商，新型經(jīng)濟體的成本優(yōu)勢對中低端制造業(yè)吸引力增強，浙江等東部省市大力實施“回引工程”，中西部地區(qū)招商引資力度加大，各地招商引資面臨的競爭更加激烈。五是國家對招商引資的環(huán)保門檻提高，避免產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中帶來新的污染轉(zhuǎn)移，進一步加大了對產(chǎn)業(yè)承接的影響。
?。ǘ╅_發(fā)區(qū)現(xiàn)有要素制約日趨嚴重，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，轉(zhuǎn)型升級壓力凸顯。一是主導產(chǎn)業(yè)不清晰，同質(zhì)化嚴重，難以形成產(chǎn)業(yè)集群。創(chuàng)新能力不強，公共服務能力不配套，高新技術產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高端裝備制造業(yè)占比低，開發(fā)區(qū)的科學管理水平不高，信息化和工業(yè)化融合不夠，部分開發(fā)區(qū)外向度低，產(chǎn)業(yè)層次低，高端產(chǎn)品少，難以適應國際分工和競爭。二是招商引資突破不大。受經(jīng)濟下行的影響，企業(yè)投資積極性普遍不高，大企業(yè)、大集團投資條件苛刻，難以滿足其要求配置商住地、商服地、資金補助等條件。三是發(fā)展要素保障難。用地、天然氣指標缺口大，資金供給不足，產(chǎn)業(yè)項目融資難、融資貴問題比較突出，產(chǎn)業(yè)資本和金融資本融合不夠。
?。ㄈ┤谫Y平臺建設亟待轉(zhuǎn)型。平臺公司在運行過程中也日漸暴露出一些積弊，嚴重制約著政府投融資的可持續(xù)發(fā)展與創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在：投融資平臺實力不強，普遍規(guī)模不大，資產(chǎn)不實，效益不佳，造血機能缺失，過度依賴財政投入，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，投融資主體關系不明晰，沒有建立完善的風險約束、利益分配、補償與退出機制，政企關系不夠明晰等。
?。ㄋ模┙?jīng)濟下行，房地產(chǎn)低迷，土地成交冷清。一是近年來各地開發(fā)區(qū)依靠平臺公司過度負債發(fā)展，國發(fā)43號、45號文件出臺后，明確清理平臺公司承擔的政府性債務，政府債務將進入限額控制期，依靠借新還舊的資金鏈存在斷鏈風險。二是從全省很多市州來看，受多種因素的影響，房地產(chǎn)進入低迷期，土地流拍現(xiàn)象頻出，導致存量貸款按期償還艱難，通過BT方式建設的項目無法按期回購，嚴重影響政府和平臺的信用。
二、新常態(tài)下開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級與投融資創(chuàng)新的對策建議
我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，作為各地發(fā)展引擎和核心載體的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)要以推進產(chǎn)業(yè)和融資平臺轉(zhuǎn)型升級為根本，以增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力和穩(wěn)健發(fā)展為取向，以市場化運作激活社會資本為動力，完善投融資機制，創(chuàng)新投融資模式，防范和化解財政金融風險，促進開發(fā)區(qū)帶動地方區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)健健康發(fā)展。
?。ㄒ唬╅_發(fā)區(qū)投融資創(chuàng)新的指導思想和原則
堅持以科學發(fā)展觀為指導，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，突出“市場化、資本化、透明化、永續(xù)化”的投融資理念，以政府為主導，以企業(yè)為主體，以市場為導向，理清存量債務責任，規(guī)范政府舉債機制，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，促進投融資平臺健康發(fā)展。一要堅持資金平衡、穩(wěn)健經(jīng)營原則。在資產(chǎn)與負債、現(xiàn)金流入與流出、投入與產(chǎn)出保持相對平衡，確保穩(wěn)健經(jīng)營。二要堅持健全機制、規(guī)范運行的原則。加強投融資平臺監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)市場化運作，健全“責、權(quán)、利”相統(tǒng)一、“借、用、管、還”一體化的體制機制，提高決策科學化、運行規(guī)范化水平。三要堅持市場化、可持續(xù)發(fā)展的原則。徹底劃清政府與平臺公司的職責，平臺公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動以市場為中心，逐步現(xiàn)實自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我積累。
（二）推進開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，增強核心競爭力
一要明確發(fā)展定位。把經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設成帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅(qū)動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)。二要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。加快轉(zhuǎn)型發(fā)展理念、興辦模式、管理方式，努力實現(xiàn)由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變，由同質(zhì)化競爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變。三要推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。按照新型工業(yè)化的要求，以提質(zhì)增效升級為核心，協(xié)調(diào)發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。大力推進科技研發(fā)、物流、服務外包、金融保險等服務業(yè)發(fā)展，增強產(chǎn)業(yè)集聚效應。堅持經(jīng)濟與技術并重，建設各種形式的協(xié)同創(chuàng)新平臺，形成產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群。四要推進體制機制創(chuàng)新。創(chuàng)新行政管理體制，簡政放權(quán)，科學設置職能機構(gòu)，提高行政效率和透明度，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。五要促進開放型經(jīng)濟發(fā)展。推動經(jīng)開區(qū)“走出去”參與境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設，引導有條件的區(qū)內(nèi)企業(yè)“走出去”。充分利用外資的技術溢出和綜合帶動效應，積極吸引先進制造業(yè)投資，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。六要堅持綠色集約發(fā)展。嚴格資源節(jié)約和環(huán)境準入門檻，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防控環(huán)境風險。七要堅持優(yōu)化營商環(huán)境。健全政企溝通機制，以投資者滿意度為中心，完善基礎設施建設，著力打造法治化、國際化的營商環(huán)境。
（三）著力融資平臺轉(zhuǎn)型，提升產(chǎn)業(yè)營運和資本運作能力
當前地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型應著力以下幾種模式取向。
?。?新型投融資平臺。即完全剝離政府融資職能，以企業(yè)法人身份在資本市場上憑借自身信用獨立融資，政府不再承擔其還本付息責任的國有企業(yè)。
２.PPP模式運作平臺。PPP模式通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。平臺公司剝離政府融資職能后，應主動適應國家的宏觀政策調(diào)整，轉(zhuǎn)變身份，參與市場競爭，承擔“PPP”項目的融資、建設及運營，獲得合理投資回報，成為推進當?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設的PPP模式運作平臺。
３.城市運營管理企業(yè)。即平臺公司自覺圍繞城市的總體發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)劃，充分運用市場化的機制和手段，發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，結(jié)合城市發(fā)展的特殊機遇，在滿足城市居民需求的同時，使自己的開發(fā)項目成為城市發(fā)展建設的有機組成部分的經(jīng)營開發(fā)商。
?。?市場化企業(yè)。各地方投融資平臺公司應充分運用企業(yè)優(yōu)勢和政府優(yōu)勢，整合國有存量資產(chǎn)、資源、資金，賦予特許經(jīng)營權(quán)，嚴格按照市場機制配置資源，以產(chǎn)業(yè)化、實業(yè)化發(fā)展為依托，通過參股、控股等方式擴大產(chǎn)業(yè)鏈，增加公司的資產(chǎn)規(guī)模，擴大現(xiàn)金流，提升公司的財務形象，努力建設成“資產(chǎn)規(guī)模雄厚、現(xiàn)金流充裕、法人治理結(jié)構(gòu)完善、管理經(jīng)驗豐富”的綜合性發(fā)展平臺。
?。ㄋ模┮驎r制宜，拓展新常態(tài)下開發(fā)區(qū)投融資模式及渠道
按照“疏堵結(jié)合、分清責任、規(guī)范管理、防范風險、穩(wěn)步推進”的原則，在規(guī)范舉債的同時，積極探索新的投融資模式和路徑：
?。?積極爭取發(fā)行政府債券，努力化解存量債務，維護政府和平臺的信用。發(fā)行政府債券是地方政府籌集公益性項目建設資金的主要渠道。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展項目確需舉債的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉債的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。經(jīng)開區(qū)應抓緊甄別存量政府性債務，按照政府規(guī)范舉債的要求，積極爭取并著手研究推進政府債券發(fā)行工作。
?。?圍繞市場開展融資工作，綜合運用“投、貸、債、租、證”等組合式融資工具。今后平臺公司不再承擔政府性債務，但作為一個實體國有企業(yè)，仍然具備融資職能，承接企業(yè)債務。平臺公司可在資本市場上綜合運用多種融資工具，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展。一是積極推進注冊發(fā)行項目收益票據(jù)和項目收益?zhèn)?。?jīng)開區(qū)應把握國家發(fā)改委開展棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)圏c的機遇，以平臺公司為主體，積極探索發(fā)行棚改項目收益?zhèn)?。二是積極推進企業(yè)債券、中票、短融等金融工具。經(jīng)開區(qū)應根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的資金需求，支持平臺公司發(fā)行企業(yè)債券、中票、短融募集資金，平臺公司按照市場化運作的要求，穩(wěn)健推進項目的融資、建設、經(jīng)營及償債，實現(xiàn)經(jīng)開區(qū)與平臺公司雙贏。三是加強經(jīng)開區(qū)同投資機構(gòu)、保險公司、擔保機構(gòu)及商業(yè)銀行合作，探索建立投保貸序時融資安排模式。
?。?重點推進“PPP”融資運作模式。PPP模式的優(yōu)勢在于：一是有利于緩解政府增量債務。二是能夠消化政府存量債務。三是PPP分散了部分風險。當項目發(fā)生虧損時，政府與私人部門共同承擔損失。其缺點主要是：審批、決策周期長，政治影響因素大，政府信用風險高，配套設施不完善可能損害投資者的利益等。
在PPP模式運作中，一要準確把握政府和社會資本合作的主要原則。堅持“轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責定位；因地制宜，建立合理的投資回報機制；合理設計，構(gòu)建有效的風險分擔機制；誠信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益；完善機制，營造公開透明的政策環(huán)境”的原則，科學設計制定PPP運作模式。
二要合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式。PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設―運營―移交（BOT）、建設―擁有―運營―移交（BOOT）等模式推進；對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設―運營―移交（BOT）、建設―擁有―運營（BOO）等模式推進；對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經(jīng)營性項目，可與經(jīng)營性項目打捆或者通過政府購買內(nèi)容，采用建設―擁有―運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。
三要加強政府和社會資本合作項目的規(guī)范管理。嚴格按照《國家發(fā)改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》精神，積極做好項目儲備、項目遴選，編制實施方案并提交聯(lián)審機制審查，依據(jù)《招標投標法》等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇合作伙伴。同時嚴格履行合同，引入第三方進行績效評價，完善社會資本退出機制。
四要建立健全政府和社會資本合作的工作機制。經(jīng)開區(qū)有關部門應建立協(xié)調(diào)推進機制，形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進。并建立PPP項目的聯(lián)審機制，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估。
五要強化政府和社會資本合作的政策保障。加強政府投資引導，完善投資回報機制。加快項目前期工作，做好綜合金融服務，鼓勵金融機構(gòu)提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。
（五）推進投融資體制機制創(chuàng)新
1.建立健全投融資決策機制。成立投融資管理工作委員會，協(xié)調(diào)解決新政下的政府舉債模式和存量政府性債務化解問題，徹底劃清政府與平臺公司的職能。
2.建立扶持平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展機制。一是建立資產(chǎn)注入機制。將經(jīng)開區(qū)將轄區(qū)內(nèi)的國有存量資產(chǎn)和特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)融資平臺公司經(jīng)營管理。二是加大項目支持力度，增強公司營運能力。對有經(jīng)營收益的項目采取PPP模式，由平臺公司進行實體化運作。三是加大資本金注入力度，增強公司資本實力；四是支持平臺公司投資經(jīng)營油氣站、停車場、商業(yè)地產(chǎn)和物業(yè)等經(jīng)營性項目。
?。?建立健全社會資本參與機制。一是鼓勵民間資本參與基礎設施建設。對社會資金參與進行積極的引導，建立合理、有效的政策框架，遵守改革的承諾和政策制定的連續(xù)性，明確鼓勵社會資金參與的領域、參與方式和參與程度，通過聯(lián)合、聯(lián)營、集資、入股、特許經(jīng)營以及轉(zhuǎn)讓項目經(jīng)營權(quán)等方式激活民間資本，不斷提高基礎設施建設中的社會融資比例。二是健全非經(jīng)營性項目投資回報制度。對各類基礎設施、公益設施項目，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預期。
?。?建立健全債務風險管理機制。一要明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。二要全面清理存量政府性債務，把政府性債務全面納入財政預算管理，逐步化解存量債務過大引起的債務風險。
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