一、四川省推行PPP模式的實(shí)踐路徑
PPP模式在四川省實(shí)踐運(yùn)用的基本思路是：選準(zhǔn)項(xiàng)目、先小后大、試點(diǎn)總結(jié)、完善制度、漸次推廣。
（一）勇于試點(diǎn)，破局開(kāi)路
推行PPP模式創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，提高公共服務(wù)水平和效率，在思想認(rèn)識(shí)和改革方向上沒(méi)有任何阻礙，當(dāng)前最重要的任務(wù)是選準(zhǔn)項(xiàng)目、抓好試點(diǎn)工作。由于PPP模式涉及許多法律法規(guī)及政策，加上諸多不確定的外部因素影響，在國(guó)際上盡管有很多成功經(jīng)驗(yàn)，但也有一些失敗的教訓(xùn)，國(guó)內(nèi)基本上還處于摸索階段。因此，選擇PPP試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)本著先小后大、由易而難的原則，樹立“不怕小、不嫌土”的理念，將那些政策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)較為確定可控的公共項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入試點(diǎn)范圍。要依托現(xiàn)行《招投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》、《政府采購(gòu)法》、《公用事業(yè)民營(yíng)化管理?xiàng)l例》及其他相關(guān)法規(guī)政策，認(rèn)真研究并合理確定具體項(xiàng)目的財(cái)稅配套政策，在擬訂詳細(xì)規(guī)范的合作文本的基礎(chǔ)上，勇于抓好PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。就現(xiàn)階段而言，可以將部分?jǐn)M實(shí)行BOT模式建設(shè)的公共項(xiàng)目，通過(guò)PPP模式改造升級(jí)進(jìn)行試點(diǎn)。抓試點(diǎn)就是抓案例，是PPP項(xiàng)目在我省破局落地的關(guān)鍵一招，是下一步更好推廣PPP項(xiàng)目最根本的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)源。
（二）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，健全制度
在推行PPP模式的過(guò)程中，要邊學(xué)習(xí)、邊試點(diǎn)、邊總結(jié)。一方面，要善于學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的先進(jìn)作法和成功經(jīng)驗(yàn)，用于指導(dǎo)全省推行PPP模式的具體實(shí)踐。另一方面，由于各地實(shí)際情況存在差異，如居民公共服務(wù)需求偏好及付費(fèi)能力、社會(huì)資本投資意向及投資能力、公共項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)大小不同，更要注重PPP項(xiàng)目試點(diǎn)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。只有這樣，才能將PPP這個(gè)“洋模式”本土化，才能解決四川省在提供公共服務(wù)中的實(shí)際問(wèn)題，較好滿足全省的實(shí)際需要。將上述兩個(gè)方面很好地結(jié)合起來(lái)，通過(guò)認(rèn)真梳理、深入研究，要逐步建立健全全省推行PPP模式的制度體系，包括設(shè)立PPP管理機(jī)構(gòu)、PPP專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)管理辦法、建立PPP項(xiàng)目庫(kù)、PPP項(xiàng)目投融資管理辦法、PPP項(xiàng)目信息發(fā)布與招投標(biāo)管理規(guī)定、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容。建立健全推行PPP模式制度體系的目的，是為推廣PPP項(xiàng)目建設(shè)提供切實(shí)可行操作依據(jù)。
（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，漸次推廣
可考慮由省財(cái)政部門牽頭籌建省級(jí)PPP管理中心，下設(shè)項(xiàng)目組、融資組、政策組和培訓(xùn)組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP模式下公共項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)工作職能。加快建立全省PPP項(xiàng)目庫(kù)并建立管理制度，省級(jí)有關(guān)部門要在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)城市交通、環(huán)境保護(hù)、城市供水、高速公路、文體場(chǎng)館、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)前教育、農(nóng)村供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格甄別篩選，將適用PPP模式建設(shè)的公共項(xiàng)目歸集申報(bào)納入全省PPP項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)一管理。全省擬實(shí)行PPP模式建設(shè)的公共項(xiàng)目，由省級(jí)PPP管理中心審核通過(guò)后分批公開(kāi)發(fā)布項(xiàng)目信息，各級(jí)PPP管理中心按項(xiàng)目管理責(zé)任主體和有關(guān)制度規(guī)定組織實(shí)施。要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理的專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，尤其要利用政府采購(gòu)專家?guī)烀嫦蛏鐣?huì)公開(kāi)征集金融和法律方面專業(yè)素質(zhì)高、職業(yè)道德好的專業(yè)人才，盡力避免在推行PPP項(xiàng)目建設(shè)中政府可能承擔(dān)的政策和法律風(fēng)險(xiǎn)，為政府與社會(huì)資本互利共贏營(yíng)造良好的合作環(huán)境。
二、 推行PPP模式需要重視的幾個(gè)問(wèn)題
PPP模式首先是一種投融資模式，投資風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。同時(shí)，PPP模式又是一種管理模式，政府與社會(huì)資本合作的核心目的是更加高效地提供公共服務(wù)。因此，推行PPP模式需要高度關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題。
（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)
一般來(lái)說(shuō)，通過(guò)使用者付費(fèi)獲取的收益能夠完全覆蓋成本的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如高速公路、通訊電力等可以通過(guò)市場(chǎng)化方式來(lái)解決。PPP項(xiàng)目則多出現(xiàn)收益不足甚至完全無(wú)收益的情況，這就需要對(duì)項(xiàng)目配套相應(yīng)的財(cái)稅扶持政策，如果操作不當(dāng)，政府與社會(huì)資本都可能承擔(dān)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)當(dāng)成為PPP項(xiàng)目建設(shè)的首要任務(wù)。一是明確選擇試點(diǎn)項(xiàng)目的思路和原則，優(yōu)先選擇收益相對(duì)較好且穩(wěn)定的項(xiàng)目。由于我省財(cái)力狀況所限，不可能對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行廣范圍、大力度的財(cái)稅政策扶持，應(yīng)優(yōu)先選擇有穩(wěn)定使用者付費(fèi)收益的城市軌道交通、供水等項(xiàng)目。教育、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等現(xiàn)行財(cái)政政策支持力度較大的公共服務(wù)項(xiàng)目，可以作為次優(yōu)選擇項(xiàng)目。最后是市政道路、生活污水處理、生活垃圾處理等沒(méi)有或基本沒(méi)有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目。二是按照各自優(yōu)勢(shì)明確政府與社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的具體內(nèi)容。政府承擔(dān)法律、政策、戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等因素給項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，而項(xiàng)目融資、建設(shè)、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)。三是科學(xué)實(shí)施項(xiàng)目規(guī)劃論證，避免盲目建設(shè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。如同類項(xiàng)目的空間區(qū)域規(guī)劃、項(xiàng)目功能及投資規(guī)模等，必須進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)規(guī)劃論證以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
（二）建立合理的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制
定價(jià)機(jī)制是PPP項(xiàng)目能否持續(xù)運(yùn)作的基本條件之一，收費(fèi)定價(jià)是項(xiàng)目利益分配的核心。PPP項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)機(jī)制的原則，一是確保社會(huì)資本正當(dāng)利益，二是反對(duì)暴利。由于PPP模式下的公共項(xiàng)目合同運(yùn)營(yíng)周期多在20年以上，在此過(guò)程中，許多影響項(xiàng)目收益狀況的因素可能發(fā)生較大變化。如果政府對(duì)項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)過(guò)低，在社會(huì)效益增大的同時(shí)社會(huì)資本將出現(xiàn)投資損失；如果定價(jià)過(guò)高，情況則正好相反。無(wú)論哪種情況發(fā)生，都違背了PPP項(xiàng)目建設(shè)的初衷，必然導(dǎo)致項(xiàng)目合作失敗。PPP模式在發(fā)達(dá)國(guó)家不成功的案例中，收費(fèi)定價(jià)機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題是關(guān)鍵，必須認(rèn)真汲取其深刻教訓(xùn)。為此，在PPP項(xiàng)目合作的相關(guān)合同和協(xié)議中，應(yīng)明確對(duì)社會(huì)資本收益“可調(diào)整”的條款，建立動(dòng)態(tài)可調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，以平衡項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益。一般以3—5年為一個(gè)周期，根據(jù)消費(fèi)物價(jià)水平、項(xiàng)目收益率、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、稅收、資產(chǎn)收入、服務(wù)供給流量等指標(biāo)，重新評(píng)估社會(huì)資本的盈利能力和水平。
（三）政府要對(duì)項(xiàng)目實(shí)行全程監(jiān)管
強(qiáng)調(diào)政府對(duì)PPP項(xiàng)目的全程監(jiān)管，其目的除風(fēng)險(xiǎn)防控、合理調(diào)整定價(jià)機(jī)制外，還在于以項(xiàng)目績(jī)效為導(dǎo)向建立激勵(lì)機(jī)制，確保提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。正如前面所述，政府推行PPP模式的根本目的，是更加高效地提供公共服務(wù)，該房屋是否高效是通過(guò)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來(lái)體現(xiàn)的。如果PPP項(xiàng)目提供公共服務(wù)的數(shù)量縮小、質(zhì)量降低，社會(huì)資本的利潤(rùn)將會(huì)增加，而群眾不會(huì)答應(yīng)，甚至成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，一是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，二是根據(jù)實(shí)際需要健全我省相應(yīng)的監(jiān)管制度。對(duì)履行PPP項(xiàng)目合同不好的，要依法依規(guī)予以處罰約束；對(duì)履行PPP項(xiàng)目合同好的，要建立激勵(lì)機(jī)制，促使社會(huì)資本按照合同提供公共產(chǎn)品 。
（四）穩(wěn)步推進(jìn)防止一哄而上
根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家推廣PPP模式的經(jīng)驗(yàn)看，不是所有的項(xiàng)目都適宜采用PPP模式。采用PPP模式的項(xiàng)目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)的要求。對(duì)于項(xiàng)目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性，難以明確項(xiàng)目要求或者難以明確劃分風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，不宜采用PPP模式。為此，各級(jí)政府在選擇PPP項(xiàng)目時(shí)，一要結(jié)合本地實(shí)際，通盤考慮PPP項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力狀況的關(guān)系。二要積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，深入研究和規(guī)劃好項(xiàng)目總體方案。在推行PPP項(xiàng)目中，可以采取“三個(gè)一批”的操作策略，即試點(diǎn)建設(shè)一批項(xiàng)目、規(guī)劃論證一批項(xiàng)目、儲(chǔ)備立項(xiàng)一批項(xiàng)目。
