日前，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好盤(pán)活財(cái)政存量資金工作的通知》。此舉旨在更好地發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，提高財(cái)政資金的使用效益。
在具體的10項(xiàng)主要措施中，《通知》特別提到了要規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制核算。在目前政府會(huì)計(jì)改革步伐加快的大背景下，權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬基礎(chǔ)的大面積運(yùn)用對(duì)賬本記錄計(jì)量的真實(shí)和準(zhǔn)確性有一定的提升作用，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，不過(guò)，權(quán)責(zé)發(fā)生制本身也有一些先天的缺陷，顯然也需在此作進(jìn)一步的規(guī)范。
《通知》提出要進(jìn)一步規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制核算就是要未雨綢繆，盡最大努力來(lái)避免權(quán)責(zé)發(fā)生制的缺陷。東南大學(xué)政府管理與政府會(huì)計(jì)研究所所長(zhǎng)陳志斌認(rèn)為，規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制核算可防止少數(shù)人利用權(quán)責(zé)發(fā)生制虛列費(fèi)用和支出，掩藏資金，有利于積極財(cái)政政策下所投放的大量財(cái)政資金盡快用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等領(lǐng)域。
謹(jǐn)防虛列支出
近年來(lái)，財(cái)政收入和支出的增長(zhǎng)幅度基本上保持著一致，但是教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等與居民關(guān)系密切的行業(yè)，仍然面臨投入相對(duì)不足、發(fā)展相對(duì)滯后等問(wèn)題。每年年底，各級(jí)政府的賬上依然有著大量的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，這些存量資金使用效率不高，而資金權(quán)屬范圍不清是導(dǎo)致上述問(wèn)題發(fā)生的原因。
北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院會(huì)計(jì)系教授崔學(xué)剛表示，運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算財(cái)政收支是提升國(guó)家治理能力的重要措施之一。此次運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制盤(pán)活財(cái)政存量資金，有利于明晰責(zé)任邊界和規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)。在過(guò)去，收付實(shí)現(xiàn)制的記賬基礎(chǔ)導(dǎo)致了財(cái)政資金責(zé)任邊界不清、業(yè)績(jī)考評(píng)缺乏標(biāo)桿的情況，使財(cái)政資金分散到了各個(gè)部門(mén)、地區(qū)以及各個(gè)項(xiàng)目上，進(jìn)而形成了大量的存量資金，使得財(cái)政資金的使用效率大大降低。而權(quán)責(zé)發(fā)生制的記賬基礎(chǔ)有利于相關(guān)收入與支出的核算，從而能更有效地計(jì)量會(huì)計(jì)主體的資產(chǎn)、負(fù)債以及凈資產(chǎn)。因此，運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制有利于財(cái)政存量資金權(quán)屬范圍的確定以及責(zé)任考核的界定，這樣就能夠很好地理順中央政府和地方政府資金配置的邊界和權(quán)屬關(guān)系，從而增強(qiáng)國(guó)家治理能力。
雖然運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制來(lái)核算財(cái)政存量資金有著上述諸多優(yōu)點(diǎn)，但另一方面，濫用權(quán)責(zé)發(fā)生制可能會(huì)帶來(lái)更加嚴(yán)重的問(wèn)題。陳志斌表示，國(guó)務(wù)院在推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的背景下，開(kāi)展規(guī)范核算基礎(chǔ)工作，一方面是要積極推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，引進(jìn)先進(jìn)的會(huì)計(jì)理念和方法，另一方面則是要敦促各級(jí)政府和有關(guān)政府部門(mén)科學(xué)運(yùn)用先進(jìn)的管理理念和會(huì)計(jì)方法，充分發(fā)揮先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的有利價(jià)值，同時(shí)也要防范可能的惡意運(yùn)用。在此次《通知》中，最直接的一個(gè)問(wèn)題就是虛列支出，這也是最需要防范的、在核算財(cái)政存量資金過(guò)程中可能產(chǎn)生的最大風(fēng)險(xiǎn)。
實(shí)際上，虛列支出的問(wèn)題在收付實(shí)現(xiàn)制記賬基礎(chǔ)下也同樣存在，但其可操作的空間不大。陳志斌表示，財(cái)政存量資金核算的虛列開(kāi)支問(wèn)題在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)下可能會(huì) 打著合法的外衣，得以冠冕堂皇的存在，當(dāng)然，這可能比在收付實(shí)現(xiàn)制下更容易實(shí)施，也更容易被查處。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副研究員王晨明解釋了虛列開(kāi)支在權(quán)責(zé)發(fā)生制下更容易存在的原因，收付實(shí)現(xiàn)制的記賬基礎(chǔ)強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)實(shí)際收到的資金來(lái)確認(rèn)收入和支出，需要有現(xiàn)金流來(lái)對(duì)應(yīng)，其中基本不具備操縱的可能性。但運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制來(lái)核算，將運(yùn)用到配比原則和實(shí)現(xiàn)原則，這兩個(gè)原則的使用需要會(huì)計(jì)估計(jì)和職業(yè)判斷等因素，一旦有人蓄意利用或?yàn)E用會(huì)計(jì)估計(jì)，那就有可能造成利用權(quán)責(zé)發(fā)生制虛列費(fèi)用和支出，從而掩藏資金，造成財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余結(jié)果不真實(shí)的情況。
漸進(jìn)式推動(dòng)政府會(huì)計(jì)改革
實(shí)際上，不少專家在接受記 者采訪時(shí)都提及，此次國(guó)務(wù)院《通知》對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制的進(jìn)一步規(guī)范為下一步的政府會(huì)計(jì)改革提供了一定的支撐。陳志斌就認(rèn)為，這一舉措將有利于促進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，其更加明確我國(guó)政府行政的特殊環(huán)境、特殊條件和特殊背景，進(jìn)而能夠使有關(guān)部門(mén)采取更為務(wù)實(shí)的改革舉措。
首先有一點(diǎn)非常明確，《通知》指出：除國(guó)庫(kù)集中支付年終結(jié)余資金外，凡在總預(yù)算會(huì)計(jì)中采取借記“一般預(yù)算支出”、貸記“暫存款”科目方式核算的，一律按照虛列支出問(wèn)題處理。在實(shí)際操作層面上做出如此具體的規(guī)定，這在一般的國(guó)務(wù)院文件中并不多見(jiàn)。從中也可以看出權(quán)責(zé)發(fā)生制在虛列支出問(wèn)題上所暴露出來(lái)的一些基本做法，它們?cè)诮酉聛?lái)的各級(jí)政府實(shí)際操作過(guò)程中應(yīng)該被杜絕。
崔學(xué)剛表示，包括高校在內(nèi)，權(quán)責(zé)發(fā)生制正在循序漸進(jìn)地推進(jìn)。此次在盤(pán)活財(cái)政存量資金的問(wèn)題上同樣開(kāi)始運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制并且做出清晰的規(guī)范，這實(shí)際上傳達(dá)出一個(gè)基本的思想，即在現(xiàn)有條件下，能夠采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的事項(xiàng)就盡量開(kāi)始采用，以后會(huì)逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，從而形成成套的制度。
王晨明表示，推動(dòng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告包括進(jìn)一步推動(dòng)政府會(huì)計(jì)改革一定是漸進(jìn)式的。從財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制有利于加強(qiáng)財(cái)政管理和風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債的確認(rèn)計(jì)量和成本歸集大有裨益?！暗谕苿?dòng)的過(guò)程中，切忌不要一下放開(kāi)，要注意防風(fēng)險(xiǎn)于未然。同時(shí)，監(jiān)督機(jī)制的建立以及人員培訓(xùn)也要同步跟進(jìn)?！蓖醭棵髡f(shuō)。
