原《預(yù)算法》共計(jì)79條，經(jīng)過10年磨劍，修訂稿增加至101條，做了82處修改。通讀全文，新預(yù)算法有以下五大亮點(diǎn)值得特別關(guān)注。
一、完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度
近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財(cái)政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實(shí)踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向?？偨Y(jié)近年來的預(yù)算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，確立了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算組成的全口徑預(yù)算體系，并對四本預(yù)算的功能定位、編制原則和相互關(guān)系做出規(guī)范。其中，政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支；國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算；社會保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制，著眼于結(jié)余資金的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)性。四本預(yù)算之間保持獨(dú)立完整并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接，即預(yù)算之間的銜接，只能通過一般公共預(yù)算。
公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。近年來在推進(jìn)預(yù)決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴(kuò)大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)本級人大或其常委會批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門向社會公開，并對本級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)做出說明。各部門預(yù)算、決算及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在本級政府財(cái)政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會公開，并對其中的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)做出說明。
二、改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制
原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，同時(shí)要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟(jì)增長放緩時(shí)，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。新預(yù)算法規(guī)定，各級人大預(yù)算審查的重點(diǎn)是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接；各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。
同時(shí)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財(cái)政宏觀調(diào)控的需要，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。各級政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足。各級政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準(zhǔn)，可以增列赤字，報(bào)財(cái)政部備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。這就為今后實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，并強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束留出了空間。
三、規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實(shí)際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)從五個(gè)方面做出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)，省級政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級人大常委會批準(zhǔn)；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是控制風(fēng)險(xiǎn)，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。這樣既堅(jiān)持了從嚴(yán)控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制；有利于人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
四、完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化
國家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是分稅制財(cái)政體制改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，對于縮小地區(qū)間財(cái)力差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在執(zhí)行中，也存在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過多、配套資金壓力過大、資金下達(dá)不及時(shí)等問題。為進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法增加規(guī)定：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，上級政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。上級政府應(yīng)當(dāng)提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)，地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級提前下達(dá)的預(yù)計(jì)數(shù)編入本級預(yù)算。這將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報(bào)的完整性。
五、硬化預(yù)算支出約束，強(qiáng)化預(yù)算法律責(zé)任
現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是硬化預(yù)算對政府支出的約束，而硬化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵在于不能隨意開放財(cái)政收支的口子。為此，新預(yù)算法增加規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須做出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中做出安排。
同時(shí)，新預(yù)算法全面充實(shí)了法律責(zé)任規(guī)定。原預(yù)算法中，僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，而且不夠具體明確，新預(yù)算法重新梳理了違法違紀(jì)情形，加大了責(zé)任追究力度，在相關(guān)條款集中詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任。如對政府及有關(guān)部門違規(guī)舉債、挪用重點(diǎn)支出資金，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責(zé)任等。懲罰更嚴(yán)厲，追責(zé)更嚴(yán)肅。對違反預(yù)算法行為具體責(zé)任的規(guī)定和強(qiáng)化，有利于切實(shí)保障預(yù)算法各項(xiàng)制度的遵從和執(zhí)行。
