黃霄雯
近年來，各地政府投資項(xiàng)目不斷增多，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府投資項(xiàng)目支出占財(cái)政支出的比重越來越大。如何把政府投資項(xiàng)目財(cái)政管理工作做好，提高財(cái)政資金使用效益，用好納稅人的每一分錢，是財(cái)政部門的重要職責(zé)和義務(wù)。為此，我們對(duì)達(dá)州市政府投資項(xiàng)目財(cái)政管理情況進(jìn)行了調(diào)查研究。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，達(dá)州市本級(jí)財(cái)政投資評(píng)審中心累計(jì)完成工程預(yù)、決算項(xiàng)目評(píng)審1559個(gè)，審減資金24.43億元，審減率為18.53%。在大量節(jié)約財(cái)政資金的前提下，仍能夠保證財(cái)政投資項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量，可以說，正是得益于達(dá)州市財(cái)政局在投資管理方式和制度上的創(chuàng)新探索。
一、達(dá)州市政府投資項(xiàng)目財(cái)政管理的主要做法
?。ㄒ唬┮蕴嵘?cái)政投資效益為核心，圍繞管理強(qiáng)化控制
1．從工程設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)開始審核。設(shè)計(jì)浪費(fèi)是工程投資中最大的浪費(fèi)，因此，控制工程造價(jià)的重要一環(huán)在于設(shè)計(jì)階段。業(yè)主單位考慮最多的是設(shè)計(jì)方案的安全性和美觀性，而不注重工程量與造價(jià)成本的匹配，從而導(dǎo)致“肥梁胖柱”和“超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)”；有的設(shè)計(jì)時(shí)故意留下“空間”，給后期施工變化預(yù)先埋下伏筆，致使工程造價(jià)難以控制。對(duì)此，達(dá)州財(cái)政局堅(jiān)持在預(yù)算評(píng)審前，請(qǐng)受聘設(shè)計(jì)專家對(duì)施工圖進(jìn)行詳細(xì)審核，提出合理化建議，以控制工程造價(jià)成本，避免浪費(fèi)。
2．從合同簽訂環(huán)節(jié)防范風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范施工合同的簽訂及管理是投資管理的一項(xiàng)重要工作。長期以來，由于合同內(nèi)容不完整、不嚴(yán)密導(dǎo)致結(jié)算糾紛時(shí)有發(fā)生。為加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，凡政府工程會(huì)同簽定前，財(cái)政通過對(duì)合同中的合同價(jià)款及調(diào)整辦法、工程變更、現(xiàn)場簽證、索賠處理、進(jìn)度款的支付辦法等主要內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)密審查，從根本上控制政府性工程項(xiàng)目的資金使用，避免了施工過程中索賠金額巨大，變更簽證較多，引起財(cái)政投資失控，施工單位牟取暴利的現(xiàn)象。
3.從現(xiàn)場簽證環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。為加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場簽證環(huán)節(jié)的管理，達(dá)州市創(chuàng)造性地成立了政府性工程監(jiān)查辦公室。財(cái)政監(jiān)查辦公室工作人員是施工現(xiàn)場的“常客”，負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場實(shí)際工程量的校驗(yàn)工作。隱蔽工程、增加工程量等情況，必須經(jīng)施工、監(jiān)理、建設(shè)業(yè)主及財(cái)政監(jiān)管人員四方簽字確認(rèn)，方可作為工程決算的依據(jù)，從而保證簽證的真實(shí)、可信，有效防止結(jié)算的高估冒算及虛假簽證的出現(xiàn)，使政府性投資工程造價(jià)成本得到了有效控制。
4.從工程變更環(huán)節(jié)嚴(yán)控成本。變更施工設(shè)計(jì)方案是增加工程造價(jià)的主要因素。財(cái)政首先做好施工圖前期審查工作，盡量減少變更；對(duì)業(yè)主單位要求的設(shè)計(jì)變更，堅(jiān)持先測算分析比較，然后按程序進(jìn)行審批，克服了設(shè)計(jì)變更的隨意性，堵塞了漏洞。對(duì)重大施工方案，監(jiān)管人員根據(jù)施工合同、招標(biāo)文件對(duì)施工方案的不合理之處提出修改意見，實(shí)施重點(diǎn)階段、重點(diǎn)部位的重點(diǎn)控制，避免不合理支出的發(fā)生和增加。
5.從資金撥付環(huán)節(jié)強(qiáng)化管理。工程進(jìn)度款控制，是實(shí)施投資全過程控制的重要內(nèi)容。凡工程進(jìn)度款撥付前必須進(jìn)行嚴(yán)格的審核，根據(jù)施工現(xiàn)場實(shí)際施工進(jìn)度，簽證變更確認(rèn)情況，結(jié)合合同條款對(duì)應(yīng)付進(jìn)度款做出及時(shí)準(zhǔn)確的確認(rèn)，確保工程項(xiàng)目的順利實(shí)施，降低和防止無效支出、盲目支出造成造價(jià)失控等行為，從而使項(xiàng)目資金的配置運(yùn)行更加科學(xué)有效。
（二）健全規(guī)章制度，不斷提高財(cái)政投資管理的規(guī)范化水平
1.制定《達(dá)州市市級(jí)政府性投資項(xiàng)目管理辦法》，規(guī)范政府投資管理行為。該辦法規(guī)范了市級(jí)政府性投資項(xiàng)目的審批決策程序、管理權(quán)限、年度投資計(jì)劃管理、預(yù)算管理、工程招標(biāo)管理、質(zhì)檢監(jiān)理管理、合同管理、資金管理、預(yù)決算管理等一系列管理辦法。理順了財(cái)政與發(fā)改、建設(shè)、審計(jì)等部門的工作程序和管理權(quán)限，理順了財(cái)政與建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位的工作關(guān)系和工作程序。強(qiáng)化了財(cái)政部門在政府投資管理中的地位和作用，為保證工程質(zhì)量，控制工程造價(jià)，提高政府投資效益發(fā)揮了積極的作用。
2.制定《達(dá)州市市級(jí)政府性貸款管理辦法》，降低了財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。該辦法從貸款申報(bào)程序、融資經(jīng)費(fèi)管理、貸款資金的使用和監(jiān)管、貸款資金償還等方面進(jìn)行了規(guī)范，理順了財(cái)政與融資單位、申貸單位的工作關(guān)系和工作程序，確定了財(cái)政在貸款資金管理中的核心作用，提高了融資部門的積極性。
3.制定《市級(jí)政府性投資項(xiàng)目民工工資保障工作制度》，有效遏制政府性投資項(xiàng)目拖欠民工工資的突出問題，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。該制度明確了項(xiàng)目建設(shè)單位、市級(jí)勞動(dòng)保障、建設(shè)、財(cái)政、公安、監(jiān)察、司法、工商、工會(huì)、人民銀行、銀監(jiān)局等部門和單位的職責(zé)，規(guī)范了民工工資發(fā)放的相關(guān)程序，確保了民工工資的足額發(fā)放。
4.制定《市級(jí)政府投資項(xiàng)目信息缺項(xiàng)材料認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)操作規(guī)程試行辦法》。該辦法明確了施工單位、業(yè)主單位、評(píng)選委員會(huì)、供貨單位等各自的工作職責(zé)和工作程序，明確了競價(jià)方式、質(zhì)量保證措施和售后服務(wù)體系等要求,保證了采購程序的公開、公平、公正和材料質(zhì)量，將工程造價(jià)控制在合理水平。
5.制定《政府性投資項(xiàng)目預(yù)結(jié)算資料報(bào)送規(guī)程》和《政府性工程評(píng)審質(zhì)量控制規(guī)程》，規(guī)定了建設(shè)單位上報(bào)預(yù)結(jié)算資料的程序、資料內(nèi)容。保證了工程預(yù)結(jié)算資料的真實(shí)、完整，對(duì)評(píng)審人員、評(píng)審資料、現(xiàn)場監(jiān)管、評(píng)審質(zhì)量控制、檔案管理等方面進(jìn)行了規(guī)范，理順了財(cái)政評(píng)審與建設(shè)單位、施工單位的關(guān)系，建立起財(cái)政內(nèi)部三級(jí)復(fù)審機(jī)制，為保證評(píng)審質(zhì)量及工程造價(jià)真實(shí)性夯實(shí)基礎(chǔ)。
(三)實(shí)施“項(xiàng)目興市”戰(zhàn)略，拓展籌資渠道
近年來，僅達(dá)州市本級(jí)政府性投資項(xiàng)目規(guī)模年均達(dá)40億元以上。在收支矛盾十分突出的情況下，達(dá)州市財(cái)政局創(chuàng)新思路，始終圍繞全市發(fā)展大局，多方籌集資金，有力地推動(dòng)了“項(xiàng)目興市”戰(zhàn)略的順利實(shí)施。
1.科學(xué)編制市級(jí)政府性投資項(xiàng)目預(yù)算。首先是在充分測算當(dāng)年財(cái)政建設(shè)資金供給總量及新建、續(xù)建項(xiàng)目當(dāng)年投資完成量的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持量入為出、收支平衡的原則，積極穩(wěn)妥地編制好項(xiàng)目預(yù)算。二是在財(cái)政資金有限、收支矛盾突出的情況下，優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和民生項(xiàng)目建設(shè)。將有限的財(cái)政資金投向?qū)θ薪?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起基礎(chǔ)性、決定性的項(xiàng)目。三是充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)民間金融資本投入到政府性投資項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)其籌資多元化。
2.創(chuàng)新投資項(xiàng)目資金支付方式。根據(jù)全市政府投資的新特點(diǎn)，適時(shí)調(diào)整進(jìn)度款支付方式，實(shí)行進(jìn)度款按“4∶3∶3”支付，不僅緩解了財(cái)政支付壓力，而且倒逼工程嚴(yán)格按進(jìn)度完成。
3.嚴(yán)格政府性投資項(xiàng)目預(yù)算約束。為有效控制政府性投資規(guī)模，凡未納入政府性投資計(jì)劃的項(xiàng)目，原則上不得開工建設(shè)，確屬特殊情況必須實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)在落實(shí)資金來源的前提下，按照相關(guān)程序報(bào)政府審批同意后方可實(shí)施。
二、管理工作中的難點(diǎn)和問題
(一)決策程序有待進(jìn)一步完善
部分項(xiàng)目可行性研究不夠充分，一定程度上存在違背基本建設(shè)規(guī)律或者趕工期的應(yīng)急工程，有邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的情況，導(dǎo)致施工過程中設(shè)計(jì)變更比較頻繁，項(xiàng)目投資較難有效控制，可能造成財(cái)政資金的浪費(fèi)和損失。目前的政府投資項(xiàng)目除具有一般項(xiàng)目的進(jìn)度特征外，在進(jìn)度工期方面，還具有政策性、法定性、超長性特征，要求相對(duì)比較急、比較快，加之項(xiàng)目工期與社會(huì)效益關(guān)系的密切性，更使政府投資項(xiàng)目的進(jìn)度管理難度增大。
(二)部分項(xiàng)目存在概算編制不嚴(yán)謹(jǐn)
由于政府投資項(xiàng)目資金來源于政府財(cái)政投資，資金無償撥付和使用，加上長期以來財(cái)政性投資項(xiàng)目一直實(shí)行“建、管、用”三位一體的建設(shè)管理體制，內(nèi)在投資責(zé)任約束不強(qiáng)，而政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程也缺乏有效的外在管理和制約措施，導(dǎo)致存在不同程度的自行擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容的超概算現(xiàn)象，從而可能滋生腐敗。
(三)現(xiàn)代化的項(xiàng)目管理水平亟待提升
隨著全省經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，大量的公用事業(yè)建設(shè)需要大量的資金投入，項(xiàng)目的大、專、尖等特點(diǎn)將同時(shí)體現(xiàn)。而諸如“代建制”、“PPP”和“交鑰匙”等新的項(xiàng)目管理模式在省以下地方基本處于真空狀態(tài)，這就給項(xiàng)目進(jìn)度產(chǎn)生不利影響，同時(shí)也不利于帶動(dòng)政府投資項(xiàng)目管理傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變和政府職能的轉(zhuǎn)變。
三、加強(qiáng)管理的對(duì)策建議
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)政府投資項(xiàng)目前期管理中的財(cái)政職責(zé)
由于政府投資項(xiàng)目涉及的行業(yè)多、投資領(lǐng)域?qū)挘顿Y效益為全民所關(guān)注，加之受體制機(jī)制以及政府管理部門自身、建設(shè)單位、咨詢?cè)O(shè)計(jì)公司之間協(xié)調(diào)博弈等諸多局限，要想做好政府投資項(xiàng)目的全過程管理還需更多探索。
首先財(cái)政部門應(yīng)該加強(qiáng)其在政府投資項(xiàng)目前期管理工作中的職責(zé)。所謂項(xiàng)目前期工作是指建設(shè)項(xiàng)目從謀劃確定到開工建設(shè)之前所進(jìn)行的全部工作，是整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)程序中非常重要的階段，具體包含項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算三個(gè)階段。項(xiàng)目建議書主要解決“該不該建”的問題，可行性研究報(bào)告主要解決“該建多大”、“該怎么建”的問題，初步設(shè)計(jì)及概算主要解決“該花多少錢建”的問題。這三項(xiàng)內(nèi)容可以說是環(huán)環(huán)相扣，逐步深化的過程。為了確保前期管理工作的有效性而非流于形式，財(cái)政部門應(yīng)該予以深刻的理解，盡管由于專業(yè)技術(shù)知識(shí)的限制，前期大量工作無法親自承擔(dān)，但了解了前期工作的重要內(nèi)容和重要性，財(cái)政部門就能夠通過建章立制和外聘專家的方式實(shí)施卓有成效的前期管理工作。
其次是明確前期管理工作的重要性。政府投資項(xiàng)目前期工作是控制項(xiàng)目規(guī)模和投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是項(xiàng)目能否管好的前提，高質(zhì)量的前期管理工作是項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)與保障。因此項(xiàng)目前期工作中的需求分析、項(xiàng)目選址、項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)方案、項(xiàng)目投資估算(概算)、經(jīng)濟(jì)效益分析、社會(huì)效益分析等等，都應(yīng)該是財(cái)政部門進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)前期管理工作中掌握的核心問題。只有前期把這些問題研究透、了解夠，才能最大限度避免建設(shè)時(shí)不必要的麻煩和風(fēng)險(xiǎn)，從而提高項(xiàng)目建設(shè)效率，推動(dòng)項(xiàng)目盡快實(shí)施。
最后是運(yùn)用系統(tǒng)的全局眼光，采取行之有效的措施，解決前期管理中的各種問題。例如通過完善咨詢審核機(jī)制，使編制與管理工作“有規(guī)可循、有章可依”，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)編制單位的審查與考核，并采取一定的退出機(jī)制。通過合同相關(guān)經(jīng)濟(jì)條款，采取相應(yīng)約束手段和措施來促進(jìn)設(shè)計(jì)質(zhì)量的提高，從而有效控制設(shè)計(jì)的隨意變更或任意超出項(xiàng)目概算。還可以將已完工項(xiàng)目的造價(jià)資料按規(guī)定格式錄入數(shù)據(jù)庫，并通過互聯(lián)網(wǎng)共享，既可為同類項(xiàng)目提供造價(jià)控制依據(jù)，也可提高政府投資項(xiàng)目的透明度。更重要的是，要不斷制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府投資行為，保證政府投資項(xiàng)目的投資效益，不斷加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的前期管理工作，最大限度杜絕“三超工程”、“三邊工程”等投資亂象。
?。ǘ┲鲃?dòng)確立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政體制的政府投資范圍
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的投資范圍除了必須遵循市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律外，還應(yīng)根據(jù)所在地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，投資范圍和方式不應(yīng)該一成不變。與此同時(shí)，即使投資范圍的宏觀層次已經(jīng)確定，但如何投資以及投資多少也存在彈性，是值得認(rèn)真研究的問題。建議出臺(tái)專門法律規(guī)范政府性投資范圍，并且在確定政府性投資范圍時(shí)充分考慮這樣一些問題，如轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊性決定了一些競爭性領(lǐng)域仍然需要政府性投資予以引導(dǎo)。主要包括農(nóng)林牧漁等弱勢產(chǎn)業(yè)，能源、交通、通訊等基礎(chǔ)性行業(yè);大規(guī)模的區(qū)域性開發(fā)及重點(diǎn)工程建設(shè);關(guān)系未來中長期發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域與核心技術(shù)等。這樣既能保障政權(quán)建設(shè)和彌補(bǔ)市場失靈，又能有效發(fā)揮市場機(jī)制作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持久穩(wěn)定發(fā)展。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，繼續(xù)加大公共設(shè)施、社會(huì)保障與社會(huì)福利方面的投資力度是政府投資的重要范圍。尤其是隨著社會(huì)文明程度的提高，政府的工作重心更應(yīng)該體現(xiàn)在直接關(guān)心公民個(gè)人的生活質(zhì)量、生活福利和生活環(huán)境，為此應(yīng)大幅提高政府在公立教育、城鎮(zhèn)低收入者住房、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公用事業(yè)方面的投資，適度、科學(xué)地增加重要基礎(chǔ)設(shè)施如水電煤氣和交通運(yùn)輸?shù)鹊耐度搿６鲜鲞@些，隨著近期政府購買公共服務(wù)和“PPP”的大力推行，應(yīng)及時(shí)加強(qiáng)前期立法建設(shè)，其中必然涉及政府投資范圍以及各級(jí)政府確定其投資范圍、投資方式的法律依據(jù)的制定。
?。ㄈ┛茖W(xué)選取投資方式，實(shí)現(xiàn)政府投資效益最大化
由于財(cái)政資金有限，在法律確定政府投資范圍的前提下，投資的有效性就取決于科學(xué)決策和靈活選取投資方式。關(guān)于如何選取投資方式，我們有以下幾點(diǎn)建議：
一是將直接投入的領(lǐng)域僅限制在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，這些領(lǐng)域在此不必贅述，大的原則就是，這些領(lǐng)域正是市場失靈和需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，有限的政府性資金必須首先滿足這方面的投資需求。
二是在交通、公共事業(yè)、社會(huì)福利等準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域應(yīng)該最大限度地利用社會(huì)資金，財(cái)政資金以部分投資、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式投入。更進(jìn)一步的融資結(jié)構(gòu)和管理模式等應(yīng)關(guān)注當(dāng)前國家大力推行的“PPP”。
三是盡量減少以資本金注入方式的投入，之所以如此是鑒于政府性資金的供需矛盾和政府性資金投向經(jīng)營性領(lǐng)域的各種弊端。
四是加大投資補(bǔ)助和貸款貼息力度。財(cái)政可根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、技術(shù)政策和落后地區(qū)開發(fā)政策，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公益性事業(yè)項(xiàng)目、國家鼓勵(lì)的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等，進(jìn)行一定數(shù)額的投資補(bǔ)助，或?qū)ι鲜鲰?xiàng)目中的企業(yè)貸款給予適度貼息。通過補(bǔ)助和貼息鼓勵(lì)非政府性資金流向上述領(lǐng)域，充分發(fā)揮投資補(bǔ)助和貸款貼息的引導(dǎo)作用。
?。ㄗ髡邌挝唬核拇ㄊ∝?cái)政科學(xué)研究所）
