近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確要加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。
記者了解到，目前地方或有債務(wù)在地方債總額中占比較高，但卻沒(méi)有在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行充分披露，而由此引發(fā)的地方債風(fēng)險(xiǎn)也亟需進(jìn)一步得到監(jiān)管。
或有債務(wù)占比居高不下
其實(shí)，不論是從總量還是從比例上來(lái)看，地方或有債務(wù)都已經(jīng)成為地方債風(fēng)險(xiǎn)控制的重要“關(guān)節(jié)”。
這樣的結(jié)論也來(lái)源于記者對(duì)近年來(lái)國(guó)家審計(jì)署的三次大規(guī)模的政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果的分析。
根據(jù)審計(jì)署2013年12月30日公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。
另外，在審計(jì)報(bào)告中，審計(jì)署作出說(shuō)明：政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)屬于政府或有債務(wù)。據(jù)此計(jì)算，地方或有債務(wù)占地方債總額的39%以上。
這個(gè)數(shù)字并非孤證。早在2011年審計(jì)署公布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中，記者就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的地方或有債務(wù)占了地方債總額的37%左右。而2013年審計(jì)署公布的對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)的結(jié)果顯示，或有債務(wù)占比竟高達(dá)52%。
39%、37%、52%……這些數(shù)字更加凸顯了上述意見(jiàn)加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管的必要性。
對(duì)此，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)武漢學(xué)院副教授張瀾告訴記者：“地方債管理中需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)在于或有債務(wù)的部分，因?yàn)榛蛴袀鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)也是地方債的主要風(fēng)險(xiǎn)所在?！爆F(xiàn)實(shí)案例也警示了這一點(diǎn)。
2013年，山東省濟(jì)南市歷城區(qū)城市建設(shè)綜合開(kāi)發(fā)公司超3500萬(wàn)元貸款違約，經(jīng)濟(jì)南中院一審判決，濟(jì)南市城市建設(shè)投資有限公司（濟(jì)南市歷城區(qū)住建委下屬的事業(yè)單位）需對(duì)其擔(dān)保的1490萬(wàn)元承擔(dān)連帶責(zé)任。
可以說(shuō)，在業(yè)內(nèi)的呼吁和財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)的努力下，上述意見(jiàn)的出臺(tái)非常及時(shí)。
“新規(guī)關(guān)于加強(qiáng)政府或有債務(wù)的監(jiān)管從三個(gè)層次進(jìn)行。第一，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。第二，地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。第三，地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)助理肖鵬總結(jié)說(shuō)。
也就是說(shuō)，新規(guī)實(shí)施后，政府舉債只能夠通過(guò)發(fā)行債券方式，這也意味著資本市場(chǎng)市政債券代替了原來(lái)的融資平臺(tái)債。
對(duì)此，肖鵬解釋說(shuō)：“地方政府的或有債務(wù)主要是地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的債務(wù)提供擔(dān)保而形成的債務(wù)。融資平臺(tái)公司是企業(yè)，如果其不會(huì)出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、償債危機(jī)，則債務(wù)不會(huì)轉(zhuǎn)嫁到政府身上。而如果其經(jīng)營(yíng)不 善，出現(xiàn)清償困難，不能到期清償債務(wù)，而債務(wù)由地方政府提供擔(dān)保，那債務(wù)就會(huì)轉(zhuǎn)嫁到政府身上，成為政府的或有債務(wù)?！?br />
設(shè)置或有債務(wù)相關(guān)會(huì)計(jì)科目
地方政府債務(wù)有四種類型，即顯性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)、隱性直接債務(wù)和隱性或有債務(wù)。“從地方的情況來(lái)看，地方政府的顯性或有債務(wù)較多，而顯性的直接債務(wù)規(guī)模相對(duì)較小。應(yīng)當(dāng)重視地方政府的或有債務(wù)，但這不等于將其當(dāng)作政府的直接債務(wù)來(lái)管理。
混淆不同性質(zhì)的債務(wù)將會(huì)人為擴(kuò)大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！睆垶懻f(shuō)。
新規(guī)所要求的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度有利于對(duì)地方政府各種類型的債務(wù)規(guī)模、類型、分年度還款規(guī)模等債務(wù)信息有一個(gè)全面了解，從而更好地防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
另外，據(jù)某國(guó)企相關(guān)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人介紹，企業(yè)的或有債務(wù)是指?jìng)鶆?wù)產(chǎn)生的可能性非常大，或者說(shuō)已經(jīng)產(chǎn)生了，只是金額沒(méi)最后確定下來(lái)。因此，在企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告中，或有債務(wù)需要在附注中進(jìn)行披露。而記者了解到，目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告中卻沒(méi)有對(duì)或有債務(wù)進(jìn)行披露。
肖鵬介紹說(shuō)，目前實(shí)施的總預(yù)算會(huì)計(jì)制度仍然是1998年頒布實(shí)施的，其中關(guān)于政府或有債務(wù)的核算，并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的科目?！敖枞肟睢笨颇?jī)H僅反映中央政府發(fā)行國(guó)債取得的收入，是政府的顯性債務(wù)。而2014年之前地方政府是無(wú)權(quán)發(fā)債的，在地方公共產(chǎn)品提供過(guò)程中出現(xiàn)財(cái)力不足時(shí)，只能通過(guò)地方政府提供擔(dān)保、依托地方政府融資平臺(tái)來(lái)籌集資金，這些就成為地方政府的或有債務(wù)。所以，政府的總預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表中查找不到任何關(guān)于地方政府或有債務(wù)的負(fù)債信息，財(cái)務(wù)報(bào)告附注中也沒(méi)有對(duì)政府或有負(fù)債的任何披露。“政府會(huì)計(jì)在支撐政府防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，還存在制度上的缺陷。對(duì)此，政府會(huì)計(jì)沒(méi)能起到很好的反映和監(jiān)督政府負(fù)債的功能?！币虼耍i建議在《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》的修訂中，對(duì)或有債務(wù)的會(huì)計(jì)科目設(shè)置、會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)、會(huì)計(jì)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確。因?yàn)榛蛴袀鶆?wù)的發(fā)生是有前提條件的，是一個(gè)概率性事件，對(duì)于此類債務(wù)按照什么標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)為當(dāng)期政府的債務(wù)，需要進(jìn)行明確。另外，要通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)告附注的形式，對(duì)政府或有債務(wù)的總體情況進(jìn)行反映。
在對(duì)或有債務(wù)的預(yù)算管理方面，新規(guī)也明確，或有債務(wù)確需地方政府或其部門(mén)、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。
“新規(guī)要求把地方政府債務(wù)分門(mén)別類納入全口徑預(yù)算管理。
全口徑預(yù)算與會(huì)計(jì)（含財(cái)務(wù)報(bào)告）管理不僅僅要求把政府全部收支都納入統(tǒng)一完整的預(yù)算中，還要求在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)的決算等預(yù)算運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行全方位全口徑的管理。為此，地方政府性債務(wù)需要按預(yù)算管理流程在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行中的會(huì)計(jì)核算以及財(cái)務(wù)報(bào)告方面構(gòu)建‘三位一體’全口徑預(yù)算管理機(jī)制，這對(duì)防止和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著重要意義?！睆垶懻J(rèn)為。
