【摘要】隨著國庫信息化建設(shè)的推進，國庫會計核算方式發(fā)生了很大變化，但國庫會計事后監(jiān)督工作仍沿用傳統(tǒng)手工監(jiān)督方式，監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。本文探討運用國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)對成百上千的稅票計算得出的各類報表數(shù)據(jù)實施監(jiān)督的全新思路和具體方案，以實現(xiàn)監(jiān)督觀念、監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督效能的提升。
【關(guān)鍵詞】中央銀行 國庫會計 事后監(jiān)督
一、引言
近年來，部分會計學(xué)者致力于有關(guān)國庫會計事后監(jiān)督工作問題研究，如馮家明、李彤和吳天寶（2012）分析了央行事后監(jiān)督績效，裴昀、紀(jì)曉鵬和王磊（2013）提出了事后監(jiān)督工作亟待轉(zhuǎn)型的觀點。實踐中，國庫會計事后監(jiān)督電子化的需求也在不斷地提出，于是有部分省份開始探索開發(fā)建設(shè)國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)，肖杰等（2013）撰文介紹了他們從國庫會計集中核算系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)，監(jiān)督人員同時錄入收入、支出等憑證信息，由事后監(jiān)督系統(tǒng)對憑證基本要素進行計算和處理，然后與國庫會計核算結(jié)果比對。這種模式始終沒有擺脫傳統(tǒng)的事后監(jiān)督“再復(fù)核”的痕跡。本文致力于探索合理運用外部對賬結(jié)果，提出國庫會計事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型的全新思路與方案。
二、國庫會計事后監(jiān)督概述
（一）相關(guān)概念及解析
監(jiān)督是指對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)、過程進行監(jiān)視、督促和管理，使其結(jié)果能達到預(yù)定的目標(biāo)。會計事后監(jiān)督是指以事先制定的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和要求為準(zhǔn)繩，利用會計核算取得的資料，對已進行的經(jīng)濟活動進行考核和評價。根據(jù)《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》（銀辦發(fā)［2011］235號），國庫會計核算事后監(jiān)督是對國庫會計核算結(jié)果進行的全面檢驗。
復(fù)核，即仔細(xì)地對照、考察。從監(jiān)督和復(fù)核的概念可以看出，監(jiān)督強調(diào)的是管理和對結(jié)果的驗證、評價，復(fù)核強調(diào)的是用同樣的方式重復(fù)。因此，在實踐中應(yīng)區(qū)別和突出國庫會計事后監(jiān)督和復(fù)核各自特點，從不同角度、不同層次，采取不同的方法對國庫會計核算質(zhì)量實施控制，避免職能和作用重疊，以切實發(fā)揮各環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制作用。
（二）國庫會計事后監(jiān)督的歷史沿革
1. 事后監(jiān)督作為會計核算部門的崗位階段。1996年，《中國人民銀行財務(wù)預(yù)算管理辦法（試行）》針對加強利息支出管理，提出建立事后監(jiān)督機制。1997年，人總行《關(guān)于進一步加強人民銀行會計內(nèi)部控制和管理的若干規(guī)定》（銀發(fā)［1997］318號）明確開展事后監(jiān)督工作，形成了事后監(jiān)督工作雛形。但是，那時候的事后監(jiān)督獨立性不強，只是在營業(yè)部門設(shè)置事后監(jiān)督崗位，對事后監(jiān)督的崗位職責(zé)、監(jiān)督方法和監(jiān)督內(nèi)容等并沒有進行統(tǒng)一的規(guī)范，對于一些關(guān)鍵風(fēng)險點和重要崗位的監(jiān)督辦法，散見于《關(guān)于加強聯(lián)行資金安全管理的通知》（銀發(fā)［1999］372號）等文件中。應(yīng)該說，事后監(jiān)督工作還處于摸索階段。
2. 事后監(jiān)督獨立于會計核算部門階段。2002年，人總行出臺《中國人民銀行會計事后監(jiān)督辦法》（銀辦發(fā)［2002］126號），規(guī)定事后監(jiān)督人員獨立于會計核算人員，事后監(jiān)督工作獨立于會計核算部門，各分行、營業(yè)管理部、中心支行，應(yīng)設(shè)立會計事后監(jiān)督中心，縣級支行應(yīng)配備獨立于會計核算人員的事后監(jiān)督人員。事后監(jiān)督獨立性得到加強，監(jiān)督的內(nèi)容和程序也有了系統(tǒng)的規(guī)定。
2004年，《中國人民銀行事后監(jiān)督中心工作規(guī)程》（銀辦發(fā)［2004］159號 ） 進一步加強了事后監(jiān)督工作的管理，事后監(jiān)督定位于對會計（營業(yè)）、國庫、貨幣金銀等部門的日常會計核算業(yè)務(wù)進行復(fù)審和檢驗。在此期間，中心支行以上機構(gòu)也陸續(xù)成立了單設(shè)或合設(shè)的事后監(jiān)督部門；中央銀行會計憑證影像事后監(jiān)督系統(tǒng)（IAS），其由憑證影像子系統(tǒng)（IMS）和事后監(jiān)督子系統(tǒng)（AAS）構(gòu)成。中央銀行會計核算電子對賬系統(tǒng)等在全國先后推廣，實現(xiàn)了會計事后監(jiān)督電子化。
3. 事后監(jiān)督轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。事后監(jiān)督體系建設(shè)是一個復(fù)雜的過程，發(fā)展中不可避免地存在一些問題，如管理體制不順，部門間工作協(xié)調(diào)有一定困難；相關(guān)的職能定位不明；政策傳導(dǎo)機制不暢；業(yè)務(wù)培訓(xùn)脫節(jié)等。而其中，國庫會計事后監(jiān)督始終沒有實現(xiàn)電子化，沒有在全國范圍內(nèi)建成一個統(tǒng)一的事后監(jiān)督系統(tǒng)，一定程度上影響了事后監(jiān)督工作的發(fā)展進程。
三、國庫會計事后監(jiān)督現(xiàn)狀分析
1. 監(jiān)督手段落后。國庫會計事后監(jiān)督目前采用的是人工復(fù)核式監(jiān)督方式。國庫會計業(yè)務(wù)具有專業(yè)性強，政策性強，業(yè)務(wù)量大，業(yè)務(wù)種類多，賬、表、簿核對關(guān)系復(fù)雜的特點。在人工復(fù)核式監(jiān)督方式下，很難核對出業(yè)務(wù)處理是否正確。人工復(fù)核式監(jiān)督方式是國庫會計事后監(jiān)督流于形式的主要原因。
2. 監(jiān)督重點不突出。國庫會計事后監(jiān)督工作重點不夠清晰。事后監(jiān)督人員每日埋身于日常簡單再復(fù)核中，不能對重點業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行深入分析和系統(tǒng)研究。國庫會計事后監(jiān)督已經(jīng)很難在提高國庫會計核算質(zhì)量，加強國庫會計管理，完善內(nèi)部控制方面發(fā)揮作用。
3. 缺乏必要的風(fēng)險控制措施。近年來，國庫會計事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的能力明顯下降，發(fā)現(xiàn)的問題大多屬漏蓋印章、憑證要素不全等規(guī)范性問題，對涉及資金風(fēng)險、法律風(fēng)險和操作風(fēng)險的資金往來業(yè)務(wù)、退庫更正等業(yè)務(wù)缺乏有效的控制措施。
4. 監(jiān)督內(nèi)容不全面。國庫會計事后監(jiān)督受精力、能力和手段等多方面因素的影響，存在應(yīng)監(jiān)督的關(guān)鍵內(nèi)容未進行監(jiān)督的情況。比如，事后監(jiān)督并未對審核體制分成政策依據(jù)，支撥、退庫、更正業(yè)務(wù)合法性政策性等方面實施有效監(jiān)督。
5. 監(jiān)督工作缺乏硬約束。國庫會計事后監(jiān)督人員的履職情況無從考證，國庫會計事后監(jiān)督程序是否規(guī)范，監(jiān)督內(nèi)容是否全面，監(jiān)督目標(biāo)是否實現(xiàn)，沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的尺度衡量。完成會計檔案整理裝訂工作成了國庫會計事后監(jiān)督工作完成的一個重要標(biāo)志。
四、國庫會計事后監(jiān)督發(fā)展方向分析
近年來，國庫會計核算業(yè)務(wù)信息化的迅猛發(fā)展對國庫會計事后監(jiān)督提出前所未有的挑戰(zhàn)。應(yīng)該說，面對遠遠落后于國庫業(yè)務(wù)信息化發(fā)展的現(xiàn)狀，國庫會計事后監(jiān)督到了轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段。
轉(zhuǎn)型涉及變革，是從形式、內(nèi)容、手段到人們的觀念根本性轉(zhuǎn)變的過程。本文以國庫會計核算業(yè)務(wù)風(fēng)險控制為導(dǎo)向，研究國庫會計事后監(jiān)督發(fā)展方向，提出建設(shè)國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)（系統(tǒng)含“國庫與征收機關(guān)電子對賬模塊”和“國庫會計事后監(jiān)督模塊”）轉(zhuǎn)型路徑，運用國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS系統(tǒng)）對成百上千的稅票計算得出的各類報表數(shù)據(jù)實施監(jiān)督，實現(xiàn)事后監(jiān)督工作從監(jiān)督觀念、監(jiān)督方式、到監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督效能的根本性轉(zhuǎn)型，以促進國庫會計事后監(jiān)督履職效能有效提高，符合國庫會計業(yè)務(wù)發(fā)展需要，符合央行內(nèi)控體系建設(shè)要求。
（一）TCBS系統(tǒng)具備相對完備的風(fēng)險控制手段
一是TCBS系統(tǒng)以代碼參數(shù)為基礎(chǔ)進行業(yè)務(wù)處理，二是TCBS系統(tǒng)原子交易業(yè)務(wù)處理規(guī)則，三是TCBS系統(tǒng)與財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS系統(tǒng)）、支付系統(tǒng)無縫連接。因此，TCBS系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作人員錄入預(yù)算收入和支出相關(guān)基本要素后，系統(tǒng)的自動處理過程人工無法干預(yù)，安全性高。TCBS系統(tǒng)自身在計算和自動進行賬務(wù)處理方面具備較為安全可靠的風(fēng)險控制手段和措施。
（二）以對賬為基礎(chǔ)進行國庫會計事后監(jiān)督的制度支持
《中華人民共和國國家金庫條例實施細(xì)則》第四十六條規(guī)定：預(yù)算收入日報表是各級國庫收納、劃分、報解庫款的基礎(chǔ)報表。財政、征收機關(guān)據(jù)以檢查收入征收入庫情況，并逐日對賬?！秶鴰鞎嫻芾砘疽?guī)定》規(guī)定，國庫應(yīng)按日、月、年與有關(guān)部門對賬；與征收機關(guān)的預(yù)算收入（包括預(yù)算收入退付）對賬，應(yīng)按政府收入分類科目、分級次進行。
（三）人行國庫與征收機關(guān)對賬結(jié)論對事后監(jiān)督的利用價值
TCBS系統(tǒng)操作員錄入（含TIPS系統(tǒng)下載）的收入、退庫、支出、更正、退回等全部業(yè)務(wù)流水信息，由系統(tǒng)自動生成分征收機關(guān)分級次的收入報表。該報表含日期、受理國庫、征收機關(guān)、級次、預(yù)算種類、預(yù)算科目、金額等要素，人行國庫在與征收機關(guān)對賬時這些要素均需核對。
人行國庫與征收機關(guān)對賬各項要素與TCBS系統(tǒng)操作員錄入預(yù)算收入業(yè)務(wù)的要素一致。因此，通過監(jiān)督國庫與財政、征收機關(guān)的對賬結(jié)論可以掌握系統(tǒng)操作員預(yù)算憑證信息錄入是否完整準(zhǔn)確。
事后監(jiān)督人員可以通過監(jiān)督人行國庫與征收機關(guān)的對賬情況，而不必逐筆核對稅票信息錄入是否正確，直接運用TCBS系統(tǒng)對成百上千甚至更多的稅票計算得出的各類報表數(shù)據(jù)實施監(jiān)督。也就是，一是開發(fā)對賬系統(tǒng)，實現(xiàn)人行國庫與征收機關(guān)電子對賬，生成電子對賬回單。二是開發(fā)事后監(jiān)督系統(tǒng)。從對賬系統(tǒng)讀取對賬回單，事后監(jiān)督人員掌握到國庫與征收機關(guān)對賬情況后，運用TCBS系統(tǒng)產(chǎn)生的收入報表、共享分成報表、預(yù)抵返還報表、體制上解報表、總額分成報表和退庫報表等報表數(shù)據(jù)實施業(yè)務(wù)監(jiān)督?！?br />
（四）研發(fā)國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)具體方案
國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)除應(yīng)具備與TCBS系統(tǒng)、國庫電子對賬系統(tǒng)無縫連接、參數(shù)設(shè)置、系統(tǒng)建賬、業(yè)務(wù)錄入、事后監(jiān)督電子檔案管理等功能外，還應(yīng)具備以下功能：
1. 對賬相符假設(shè)功能。事后監(jiān)督制度規(guī)定，事后監(jiān)督人員應(yīng)及時實施監(jiān)督。實際工作中，國庫與財政、征收機關(guān)對賬結(jié)果的反饋時間存在不確定性，系統(tǒng)可以提供對賬相符假設(shè)功能，以及時開展事后監(jiān)督工作。待收到對賬回單后，如果對賬相符，則進行對賬監(jiān)督補記；如果對賬不相符，則應(yīng)查明原因，記錄更正情況完成對賬監(jiān)督。
2. 操作錄入功能。事后監(jiān)督系統(tǒng)應(yīng)提供支付業(yè)務(wù)、同城業(yè)務(wù)、系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)、表內(nèi)業(yè)務(wù)以及表外業(yè)務(wù)的錄入功能，事后監(jiān)督人員根據(jù)預(yù)算收入報表、支出憑證、來賬清單等錄入業(yè)務(wù)，系統(tǒng)據(jù)此日終生成國庫會計事后監(jiān)督日計表、余額表、分戶賬等賬表，與TCBS系統(tǒng)業(yè)務(wù)相應(yīng)賬表自動比對，對于比對不相符的業(yè)務(wù)，系統(tǒng)提示記錄差錯。
3. 系統(tǒng)自動比對功能。建立國庫會計報表、賬務(wù)、預(yù)算科目核對的對應(yīng)關(guān)系參數(shù)，日終系統(tǒng)自動進行比對，顯示比對結(jié)果。如，事后監(jiān)督人員依據(jù)支出憑證錄入往賬業(yè)務(wù)的重要要素，與TCBS大、小額往賬清單比對；錄入的TBS大、小額支付往來、小額支付清算資金往來賬戶的發(fā)生額、余額與TCBS日計表、余額表中對應(yīng)賬戶比對；事后監(jiān)督系統(tǒng)生成的日計表、余額表與TCBS系統(tǒng)的日計表、余額表自動比對；以此監(jiān)督國庫會計人員資金往來、支撥更正、掛賬解掛業(yè)務(wù)處理是否正確，監(jiān)控作為TCBS系統(tǒng)應(yīng)急措施的TBS系統(tǒng)資金風(fēng)險隱患等。
4. 篩選重點關(guān)注信息功能。從TCBS系統(tǒng)采集日志信息，系統(tǒng)自動篩選出異常和需重點關(guān)注的操作。如，篩選是否有參數(shù)維護、用戶管理操作，是否存在更正、沖正、補記業(yè)務(wù)，是否有會計人員加班等事項，事后監(jiān)督人員依據(jù)篩選結(jié)果進行分析判斷和相關(guān)登記簿的審核，如有必要可進一步開展監(jiān)督檢查。
5. 日終處理和日初始化功能。業(yè)務(wù)監(jiān)督完畢后進行日終登賬生成事后監(jiān)督系統(tǒng)分戶賬、余額表、計息清單、日計表、月計表、業(yè)務(wù)狀況報告表，然后通過日終處理將業(yè)務(wù)資料交接清單、事后監(jiān)督日志、事后監(jiān)督通知書以及事后監(jiān)督系統(tǒng)的賬表整理歸檔，次日進行日初始化或假日處理，開始下一個工作日的監(jiān)督。
按照轉(zhuǎn)型方案，本文專門抽取了某市人民銀行國庫實際發(fā)生的國庫會計核算業(yè)務(wù)進行事后監(jiān)督，對方案的可行性進行了較為充分地推演和驗證，達到了預(yù)期監(jiān)督效果。
五、轉(zhuǎn)型路徑適宜性分析
1. 是否與事后監(jiān)督相關(guān)制度要求一致?！秶鴰鞎嫻芾砘疽?guī)定》規(guī)定，國庫會計監(jiān)督應(yīng)以防范資金風(fēng)險為重點?！吨袊嗣胥y行國庫會計核算監(jiān)督辦法》規(guī)定，國庫會計核算事后監(jiān)督應(yīng)側(cè)重以下內(nèi)容：會計憑證，會計賬務(wù)，國債業(yè)務(wù)，賬務(wù)核對，國庫會計核算系統(tǒng)和國庫業(yè)務(wù)應(yīng)急處理。以對賬為基礎(chǔ)實施事后監(jiān)督，也就是不再沿用復(fù)核式監(jiān)督方式，而是在分析國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險點的基礎(chǔ)上，把國庫會計賬務(wù)處理、對賬、重空管理、操作日志等作為監(jiān)督重點，突出了事后監(jiān)督重點內(nèi)容和重點環(huán)節(jié)，能夠較好地發(fā)揮防控風(fēng)險作用。
2. 在多大程度上解決了國庫會計事后監(jiān)督目前存在的問題。研發(fā)國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)后，一是事后監(jiān)督系統(tǒng)涵蓋了對賬情況、資金往來、體制分成、表內(nèi)轉(zhuǎn)賬、表外業(yè)務(wù)等的梳理和監(jiān)督處理，監(jiān)督內(nèi)容較為全面。二是事后監(jiān)督人員必須按照從日初始化到日終處理，生成國庫事后監(jiān)督會計賬表，記錄監(jiān)督差錯，登記事后監(jiān)督日志等規(guī)定程序?qū)嵤┍O(jiān)督，可以實現(xiàn)事后監(jiān)督工作程序化、規(guī)范化。三是監(jiān)督重點較為突出，尤其是在資金風(fēng)險防范方面可以發(fā)揮重要作用。四是可以大大減少人工核對各類證、賬、表的工作量，事后監(jiān)督人員可以從日常簡單再復(fù)核工作中解脫出來，把更多的精力和時間用在業(yè)務(wù)真實性、合法性、政策性把關(guān)以及研究和分析業(yè)務(wù)上。
3. 剩余風(fēng)險是否可接受。以監(jiān)督對賬情況方式控制操作風(fēng)險是存在剩余風(fēng)險的。因為外部對賬雖能發(fā)現(xiàn)串預(yù)算科目、串級次、串征收機關(guān)等差錯，但與事后監(jiān)督次日即對業(yè)務(wù)進行全面復(fù)審相比可能會有時滯，即存在不能次日發(fā)現(xiàn)錄入差錯的風(fēng)險。然而，建立科學(xué)、合理、有效的控制措施，要充分考慮人員、業(yè)務(wù)量、成本效益等多方因素。根據(jù)內(nèi)部控制的成本效益原則，分析串預(yù)算科目等差錯發(fā)現(xiàn)不及時風(fēng)險的性質(zhì)、后果及其嚴(yán)重性，該剩余風(fēng)險并無資金風(fēng)險，應(yīng)屬可控或可接受。
4. 對事后監(jiān)督部門和人員而言是否可行。長期以來國庫會計事后監(jiān)督已經(jīng)習(xí)慣于核對預(yù)算收入憑證開展手工監(jiān)督方式，如果采取運用預(yù)算報表數(shù)據(jù)記載會計賬務(wù)的監(jiān)督方法，事后監(jiān)督人員必須對國庫會計賬務(wù)處理方法和資金的來龍去脈很清楚，掌握國庫預(yù)算收入報表與會計賬務(wù)的關(guān)系。這就需要對國庫會計事后監(jiān)督人員進行系統(tǒng)的培訓(xùn)，促使國庫會計事后監(jiān)督切實發(fā)揮履職效能。
主要參考文獻
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【作 者】
李紅燕
【作者單位】
（中國人民銀行石河子市中心支行 新疆石河子 832000）
