傅高明
編者按：預(yù)算單位自有資金，是國(guó)庫(kù)集中收付時(shí)沉淀在預(yù)算單位的資金。由于其來(lái)源廣泛、用途復(fù)雜，成為各級(jí)財(cái)政管理的難點(diǎn)。自2014年1月1日起，省財(cái)政廳通過(guò)重構(gòu)預(yù)算單位、銀行賬戶、資金三者的內(nèi)在聯(lián)系，在省級(jí)部門(mén)全面推行了“依托賬戶，以收控支，分類管理”的預(yù)算執(zhí)行管理新機(jī)制，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)預(yù)算單位自有資金的管理，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的完整性和準(zhǔn)確性。這不僅是我省預(yù)算執(zhí)行管理制度和手段的一大創(chuàng)新，在全國(guó)范圍內(nèi)也屬首創(chuàng)。
省級(jí)預(yù)算執(zhí)行管理工作，經(jīng)過(guò)12年的國(guó)庫(kù)管理制度改革，財(cái)政撥款的支出管理不斷規(guī)范和加強(qiáng)，但對(duì)于預(yù)算單位自有資金的管理仍然較為薄弱，突出表現(xiàn)為：各單位自有資金的總體規(guī)模不清、來(lái)源情況不明、支付信息不詳，從而影響了預(yù)算執(zhí)行的完整性和準(zhǔn)確性，影響了對(duì)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程的科學(xué)管理。因此，迫切需要對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理手段進(jìn)行創(chuàng)新，從制度和技術(shù)上加以改進(jìn)和規(guī)范。
一、新機(jī)制的改革目標(biāo)
省級(jí)預(yù)算單位類型較多、資金收支情況復(fù)雜。從單位層面看，不僅有行政單位、參公單位、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位，還有自收自支單位、轉(zhuǎn)制科研單位等，這些單位之間性質(zhì)差異較大，在管理方式上需要區(qū)別對(duì)待。從資金層面看，不同類型單位有不同性質(zhì)的資金，相同類型單位也有不同性質(zhì)的資金，針對(duì)不同性質(zhì)的資金，需要結(jié)合財(cái)政管理制度要求和單位實(shí)際確定有效的管理措施。
（一）落實(shí)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督新要求。黨的十八大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督”。對(duì)于省級(jí)部門(mén)自有資金的管理，從預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的范圍上均有明確規(guī)定，財(cái)政廳還要求將這部分資金的支出納入大平臺(tái)系統(tǒng)管理，但有的部門(mén)在執(zhí)行中僅停留在規(guī)范性文件層面，預(yù)算編制不準(zhǔn)確、執(zhí)行情況不清楚、決算報(bào)表不真實(shí)。貫徹落實(shí)十八大提出的新要求，勢(shì)必要求我們按照全口徑預(yù)決算管理要求，全面反映包括自有資金在內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行情況。
（二）構(gòu)建與支出管理對(duì)等的收入管理模式。依托國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，對(duì)包括財(cái)政專戶在內(nèi)的財(cái)政撥款部分的支出，實(shí)行預(yù)算指標(biāo)和用款額度雙重控制，但對(duì)自有資金部分的開(kāi)支則沒(méi)有相應(yīng)的控制。2012年2月和12月，財(cái)政部先后公布修訂后的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，明確要求“各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”、“各項(xiàng)支出也要納入單位預(yù)算”。要將單位預(yù)算收支全部納入預(yù)算管理，勢(shì)必要求在財(cái)政撥款和自有資金的管理上，建立健全收支關(guān)聯(lián)和全面管理的控制機(jī)制。
（三）實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與賬戶管理的無(wú)縫鏈接。預(yù)算單位、銀行賬戶和資金，是構(gòu)成部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的三個(gè)基本要素。導(dǎo)致預(yù)算單位隱瞞自有資金收支情況的關(guān)鍵，是沒(méi)有理清三者的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)而實(shí)現(xiàn)管理控制上的有機(jī)結(jié)合，特別是沒(méi)有將賬戶作為反映預(yù)算單位收支的強(qiáng)制措施，以致各賬戶的收支情況無(wú)法在集中支付系統(tǒng)中進(jìn)行反映。強(qiáng)化對(duì)自有資金的管理，勢(shì)必要求建立健全預(yù)算執(zhí)行與賬戶管理緊密結(jié)合的制度機(jī)制。
二、新機(jī)制的創(chuàng)新舉措
為了改進(jìn)和加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行管理，有效解決自有資金管理缺位問(wèn)題，從2010年起，財(cái)政廳先后清理預(yù)算單位1572個(gè)、銀行賬戶4983個(gè)，征求廳內(nèi)部門(mén)處室意見(jiàn)建議20條，完成立項(xiàng)課題報(bào)告1個(gè)。經(jīng)過(guò)近3年探索，提出了依托國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，構(gòu)建預(yù)算單位、銀行賬戶、資金“三位一體”的預(yù)算執(zhí)行管理新機(jī)制。
?。ㄒ唬┱覝?zhǔn)管理抓手。一是區(qū)別單位性質(zhì)、賬戶性質(zhì)、資金性質(zhì)，合理確定納入省級(jí)財(cái)政大平臺(tái)管理的范圍。該管的管好，不該管的放到位，以改變單位、賬戶、資金之間管理方式不統(tǒng)一、不公平的狀況。二是編制自有資金年初預(yù)算，由部門(mén)管理處審定后導(dǎo)入大平臺(tái)系統(tǒng)，形成支出控制指標(biāo)，單位按取得的收入在系統(tǒng)中如實(shí)登記來(lái)源，并在支出額度和收入來(lái)源內(nèi)撥付資金，以全面、全程反映部門(mén)預(yù)算執(zhí)行和資金活動(dòng)情況。若執(zhí)行中超過(guò)年初指標(biāo)，則按程序辦理預(yù)算調(diào)整手續(xù)。三是將所有收支集中反映到某一確定賬戶上，預(yù)算單位辦理資金來(lái)源和支付必須以財(cái)政廳批準(zhǔn)的賬戶為載體，未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)立或已經(jīng)過(guò)期的賬戶，不得登記收入和辦理支付。
?。ǘ┙⒐芾碇贫取Ｔ诔浞终撟C和廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，財(cái)政廳于2013年11月印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范省級(jí)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行有關(guān)問(wèn)題的通知》（川財(cái)庫(kù)〔2013〕35號(hào)），明確規(guī)定了各預(yù)算單位的管理類別、管理方式和資金范圍。核心內(nèi)容是：結(jié)合預(yù)算編制對(duì)單位性質(zhì)的劃分，將省級(jí)預(yù)算單位分為全面納入系統(tǒng)管理類、部分納入系統(tǒng)管理類、不納入系統(tǒng)管理類三種類型。實(shí)行全面管理方式的單位，須將構(gòu)成部門(mén)預(yù)決算內(nèi)涵的所有收支全部納入國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，全額核算資金來(lái)源，全面反映支出去向；實(shí)行部分管理方式的單位，只反映財(cái)政撥款和財(cái)政專戶撥款收支；不進(jìn)系統(tǒng)類的單位，各項(xiàng)收支均不納入支付系統(tǒng)管理。
?。ㄈ┐罱ㄟ\(yùn)行平臺(tái)。一是研發(fā)操作系統(tǒng)。按照新機(jī)制的目標(biāo)要求，研究設(shè)計(jì)了預(yù)算執(zhí)行管理的流程和軟件，立足大平臺(tái)開(kāi)發(fā)建立了全新的收入管理系統(tǒng)，為新機(jī)制的運(yùn)行搭建了操作平臺(tái)。二是組織培訓(xùn)交流。去年12月，在省級(jí)部門(mén)決算布置會(huì)上，對(duì)省級(jí)部門(mén)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行了新政策的講解，組織了流程和軟件操作培訓(xùn)；今年4月，召開(kāi)了省級(jí)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行管理座談會(huì)，邀請(qǐng)10個(gè)省級(jí)部門(mén)人員交流新機(jī)制的推行情況，共同探討發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題與對(duì)策，為新機(jī)制的運(yùn)行搭建了互動(dòng)平臺(tái)。三是全程跟蹤督導(dǎo)。在新機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，財(cái)政廳指定專人負(fù)責(zé)處理預(yù)算單位反饋意見(jiàn)，現(xiàn)場(chǎng)解決特殊情況，對(duì)口指導(dǎo)開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、啟用操作系統(tǒng)、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，為新機(jī)制的運(yùn)行搭建了服務(wù)平臺(tái)。
三、新機(jī)制的運(yùn)行成效
今年1月1日，新的收入管理系統(tǒng)正式上線運(yùn)行，新的預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)制正式實(shí)施。從新機(jī)制運(yùn)行半年來(lái)的情況看，總體效果良好，基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。
?。ㄒ唬╊A(yù)算執(zhí)行情況得到全面動(dòng)態(tài)反映。截至今年6月底，已有108個(gè)省級(jí)部門(mén)管理的800個(gè)預(yù)算單位啟用新系統(tǒng)，通過(guò)該系統(tǒng)已登記自有資金收入93.79億元、辦理支付45.24億元。從收入構(gòu)成看，有上年結(jié)余，有今年取得的收入和暫存款；從支付類型看，有基本支出和項(xiàng)目支出、上繳上級(jí)及附屬單位補(bǔ)助支出、經(jīng)營(yíng)支出、應(yīng)繳國(guó)家金庫(kù)及財(cái)政專戶，還有本單位賬戶間劃轉(zhuǎn)和收入退付；從支付方式看，有單位列報(bào)支出的支付、往來(lái)支付，還有支付補(bǔ)錄（指通過(guò)網(wǎng)上銀行、銀行代扣代繳方式發(fā)生的支付，單位未通過(guò)系統(tǒng)打印支付憑證，事后在系統(tǒng)補(bǔ)錄支付信息）。各預(yù)算單位自有資金總體規(guī)模一清二楚、來(lái)源去向一目了然。按照新機(jī)制規(guī)定，除3個(gè)部門(mén)因事業(yè)單位分類改革等特殊情況外，應(yīng)當(dāng)納入系統(tǒng)管理的省級(jí)預(yù)算單位、應(yīng)當(dāng)納入系統(tǒng)管理的資金，已經(jīng)全部納入系統(tǒng)核算管理，省級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況得到了全面、及時(shí)、動(dòng)態(tài)反映。
?。ǘ╊A(yù)算執(zhí)行管理理念得到進(jìn)一步提升。按照新機(jī)制要求，各單位通過(guò)對(duì)范圍內(nèi)資金實(shí)行來(lái)源登記，辦理支付時(shí)對(duì)應(yīng)選擇相應(yīng)的資金來(lái)源，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的收支關(guān)聯(lián)性。結(jié)合推行新機(jī)制，一些部門(mén)從修訂完善財(cái)務(wù)管理制度入手，進(jìn)一步建立健全了預(yù)算執(zhí)行管理制度體系。比如，有的部門(mén)制定了預(yù)算執(zhí)行管理考評(píng)辦法和銀行賬戶使用管理辦法，有的部門(mén)重新修訂了內(nèi)部財(cái)務(wù)管理辦法。一些部門(mén)還采取專門(mén)印發(fā)通知、主動(dòng)加強(qiáng)溝通和現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)指導(dǎo)等方式，督促下屬單位按時(shí)啟動(dòng)新機(jī)制、正確啟用新系統(tǒng)、規(guī)范組織預(yù)算執(zhí)行，省級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)。
?。ㄈ┿y行賬戶使用管理行為得到有效規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái)，一些單位在銀行賬戶的使用管理上，對(duì)賬戶之間的功能、用途及其核算的資金性質(zhì)混淆不清，擅自開(kāi)戶、多頭開(kāi)戶、先開(kāi)后批的情況時(shí)有發(fā)生。按照新機(jī)制要求，未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)立或已經(jīng)過(guò)期的賬戶，不得登記收入和辦理支付，預(yù)算單位辦理資金來(lái)源和支付必須以財(cái)政廳批準(zhǔn)的賬戶為載體，這不僅增強(qiáng)了單位財(cái)務(wù)管理的針對(duì)性和科學(xué)性，對(duì)銀行賬戶的使用管理也起到了有效的制約作用。比如，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)、違規(guī)開(kāi)設(shè)使用的各類賬戶和過(guò)期賬戶，一些單位在規(guī)定的期限內(nèi)補(bǔ)齊了相關(guān)資料或辦理了延期手續(xù)，一些單位辦理了銷戶手續(xù)。
?。ㄗ髡邌挝唬核拇ㄊ∝?cái)政廳國(guó)庫(kù)處）
