宋華未
審計結果公示制度，是審計部門根據(jù)國家相關規(guī)定，在其審計管轄范圍內，將審計內容、審計結果等在審計結束后予以公開的制度。在高校科研經費急劇增長的現(xiàn)實背景下，逐步推出高校科研經費審計結果公示制度具有積極意義，具體體現(xiàn)在法律法規(guī)層面、外部監(jiān)督層面和內部治理層面。本文分析高?？蒲薪涃M審計結果公示制度的現(xiàn)狀，并針對相關制度的完善從程序和操作上提出建議。
一、高?？蒲薪涃M審計結果公示制度的意義
(一)從宏觀角度看，是國家法律法規(guī)賦予審計機關的神圣權利
我國《審計法》賦予審計機關的監(jiān)督權包括檢查權、調查權、處理權和處罰權。公示審計結果是審計機關履行處理權的表現(xiàn)，也是其行使處罰權的基礎。根據(jù)《審計法》第36條，審計機關可以向社會公布審計結果。此規(guī)定為高?？蒲薪涃M審計結果公示制度的建立提供了直接的法律依據(jù)。《審計法實施條例》第33條就具體公示內容和方式作了規(guī)定—審計機關可以就有關審計事項向政府有關部門通報或者向社會公布對被審計單位的審計、專項審計調查結果。科研經費是國有資產，屬于審計監(jiān)督的范圍。審計機關有權依照《審計法》行使處理權。
(二)從中觀角度看，是教育主管部門落實經費監(jiān)管的重要手段
近年來，隨著財政投入的不斷增加，科學研究已經基本走出經費短缺的時代。2012年，我國科研經費支出10240億元，比2011年增長17.9%，占國內生產總值的1.97 %。隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，高校作為“科研重鎮(zhèn)”的地位日益凸顯，其承擔的科研項目和籌措的科研經費也呈現(xiàn)大幅增長趨勢。一些高校采取了科研項目綜合管理模式，由專人負責科研過程中的行政管理、課題管理、經費管理，形成團隊，互相協(xié)調，基本實現(xiàn)了內部控制和相互約束； 同時，建立健全了學校、學院、課題組三級科研經費管理體制，形成了分層分類監(jiān)督與管理的局面。然而，也有高校及項目負責人在科研經費使用管理過程中存在責任意識淡薄、管理制度缺失、資金使用情況與預算嚴重不符等問題，甚至出現(xiàn)合同詐騙、挪用資金、貪污公款等違法犯罪行為，部分當事人已經受到刑法的嚴厲制裁。在此背景下，教育主管部門加強科研經費監(jiān)管勢在必行。完善高?？蒲薪涃M審計結果公示制度是教育主管部門實現(xiàn)經費監(jiān)管的重要手段，是落實《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的內在要求。
(三)從微觀角度看，是中國高等學校加強內部治理的創(chuàng)新舉措
1.有利于推進校務公開。和諧有序的高校，離不開公開、公平、公正的環(huán)境，公示高?？蒲薪涃M審計結果，是校務公開工作的擴展和補充，能有效調動師生員工參與學校治理的積極性和主人翁意識，保障師生員工的知情權。同時也能使更多人了解審計、熟悉審計、認可審計，從而更好、更自覺地支持與配合包括審計工作在內的學校各項管理工作。
2.有利于實現(xiàn)有效監(jiān)督。隨著廣大群眾民主法治觀念的不斷增強，對我國高校的規(guī)范管理工作提出了更高的要求，科學研究作為高等學校三大基本職能之一，其開展落實情況已越來越受到各方關注。公示高校科研經費審計結果，有利于教育主管部門、項目發(fā)包部門、高等學校從不同層級和不同角度進行有針對性的監(jiān)督。
3.有利于提供獎懲依據(jù)。單一的科研工作獎懲機制已落后于時代發(fā)展和現(xiàn)實需要。完善高?？蒲薪涃M審計結果公示制度，由審計部門操作，由于審計部門不參與具體項目的申報、研發(fā)或結項，這樣就有利于從“第三方”(非項目參與者或項目發(fā)布者)角度給出科研項目評價的真實客觀依據(jù)，豐富科研工作獎懲制度的體系，逐步改變以往僅僅從項目成果來評價項目優(yōu)劣的理念，加入科研項目經濟性、效率性和效果性等元素的檢驗和項目管理科學性的審查，可以提供一個更全面的客觀依據(jù)，以更好地獎勵先進、懲戒后進，提高科研工作者和承擔科研項目主要管理職責的院系參與研究或管理的熱情。
二、高校科研經費審計結果公示的現(xiàn)狀
(一)工作開展現(xiàn)狀
2002年7月，審計署印發(fā)了《審計結果公告辦理規(guī)定》，對審計結果公告的具體執(zhí)行進行了規(guī)范。當年湖北省荊門市等個別地方嘗試將重大審計項目實行公告。2003年12月審計署發(fā)布第一份審計結果公告——《防治非典專項資金和捐贈款物的審計結果》，受到各方關注。此后幾年，審計署陸續(xù)發(fā)布了一些審計項目公告，內容涉及城建、金融、民政等領域。然而，在高校系統(tǒng)，雖然針對工程修繕、經濟責任等方面的審計結果，逐步實現(xiàn)了審計結果公示，但是就科研經費審計，由于審計項目的臨時性和評價標準的模糊性，本身工作開展就難度很大，對于審計結果鮮有進行審計結果公示。
(二)理論研究現(xiàn)狀
目前，理論界針對高?？蒲薪涃M審計的研究，主要集中于高?？蒲薪涃M審計管理現(xiàn)狀及管理對策、管理模式、管理機制、管理體系等領域，以及分析審計發(fā)展遲滯的原因、審計的重點和難點。如郝建立(2013)以提高科研經費使用效益為目標，將科研項目視為一種交易行為，分析現(xiàn)行科研經費管理制度存在的問題和原因，并有針對性地提出改進建議。柴莉(2007)在分析當前高?？蒲薪涃M審計特點的基礎上，提出了高校科研經費內部審計的處理原則，并進一步闡明了相應的內部審計程序，它覆蓋審計準備、實施及報告編制3個階段，從而為高?？蒲薪涃M的內部審計工作提供了具體的操作方法。這些研究成果充分顯示了高?？蒲薪涃M審計理論研究價值和實際意義，已有的研究成果對今后的深入研究起到了重要作用。也有學者開展了高校科研經費審計特殊性的研究。寧崗(2013)將高校科研經費審計發(fā)展遲滯的原因概括為管理制度不完善、工作認識不足、審計方式滯后。段斌(2013)認為高?？蒲薪涃M具有資金來源多樣、預算制定不嚴謹、經費獨立成本核算困難、科研效益不高的特殊性。筆者認為，雖然高校審計長期存在發(fā)展滯后、科研經費審計特殊等客觀現(xiàn)象，但是對于高校科研經費審計結果的運用是問題的關鍵，高?？蒲薪涃M審計結果公示則是有序啟動和推進審計結果運用的出發(fā)點。然而，目前理論界專門針對高?？蒲薪涃M審計結果公示的研究涉足不深或還未涉足，因此，完善高?？蒲薪涃M審計結果公示制度，從理論先導的角度帶動實務開展，具有非常重要的作用和價值。
三、高校科研經費審計結果公示的程序和內容
(一)公示程序
審計署印發(fā)的《審計結果公告辦理規(guī)定》，對審計結果公告的執(zhí)行進行了規(guī)范。具體的公告程序包括擬稿、審核、簽發(fā)、出版發(fā)行4個步驟。
筆者認為，高校科研經費審計結果公示應遵循“誰發(fā)起，誰公示”的原則，對審計基本情況、發(fā)現(xiàn)的主要問題、審計建議、相應整改情況進行公示，如委托會計師事務所審計的，由委托單位操作。具體可按照以下程序公示(圖1)：
1.審定公告
審計結果公告在審計報告的基礎上形成，其結構和內容可由審計組根據(jù)需要適當調整。審計結果公告的初審工作由審計部門科研審計主管操作，檢查審計流程、確保審計質量，再提交審計部門負責人復核。
2.審核批準
審計部門負責人從真實性、合理性的角度對科研經費審計報告進行審核，之后報請單位分管審計領導批示。
3.發(fā)布公告
領導同意后，審計部門通過布告、網(wǎng)絡等形式將高校科研經費審計結果公示于眾，接受群眾評議和監(jiān)督。
(二)公示內容
高?？蒲薪涃M審計結果公示，除了應確保程序合法合規(guī)外，也應注重實質的合理，即內容的完整性、相關性、可讀性。所謂完整性，是指審計公示的內容除了審計中發(fā)現(xiàn)的問題、提出的建議外，也應涵蓋項目基本信息，如人員信息、總資金信息、各種費用預算信息等；過程管理信息，如經費使用情況、階段性成果、預算支出情況；結題驗收信息，如標志性成果、經費結算情況等內容，這些內容的公開發(fā)布能滿足項目發(fā)包者、學校管理層、其他科研工作者等不同人群獲取信息的需求，提高審計工作的滿意度和認同度。所謂相關性，是指高?？蒲薪涃M審計結果公示的內容應體現(xiàn)具體項目的特點，除了揭示資金執(zhí)行情況外，也應反映目標完成情況，包括階段性成果和標志性成果的獲得情況；除了公布審計提出的建議外，也應匯總審計整改的落實情況。所謂可讀性，是指高?？蒲薪涃M審計結果公示應便于群眾理解和讀取，除了文字表述外，也可用清晰、簡明的圖表表述。
四、完善高?？蒲薪涃M審計結果公示制度的建議
(一)注重審計監(jiān)督與民主監(jiān)督結合
首先，應通過審計監(jiān)督切實保障民主權利，促進民主監(jiān)督。高?？蒲薪涃M審計，應當重點關注群眾關心的內容，如經費預算編制與執(zhí)行的比較、發(fā)票報銷的合規(guī)性等。另外，對于設備費的支出應重點審查是否通過招投標程序或政府采購程序購買；對于會議費的支出應重點審查是否符合《在華舉辦國際會議費用開支標準和財務管理辦法》、《中央和國家機關會議費管理辦法》等部門規(guī)章；對于無形資產管理應重點審查對科研成果的運用和保護是否符合《促進科技成果轉化法》。審計機關應勇于直面群眾反響大、關注度高的問題開展審計工作，并對審計結果進行公示，對于發(fā)現(xiàn)的問題不回避、不包庇，切實增強審計結果的透明度。2013年6月，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上強調，“實現(xiàn)黨的十八大確定的奮斗目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，必須緊緊依靠人民，充分調動最廣大人民的積極性、主動性、創(chuàng)造性。”走群眾路線，把審計監(jiān)督與民主監(jiān)督有效結合起來，使監(jiān)督的參與者更加多元化，是問政于民、問需于民的具體體現(xiàn)。
其次，應通過民主監(jiān)督規(guī)范審計監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”職能。對于審計監(jiān)督權，合理的約束是必不可少的。審計結果公示制度是審計部門接受民主監(jiān)督的重要途徑，有利于保障“免疫系統(tǒng)”的良性運作。對于教育系統(tǒng)而言，則應通過高校科研經費審計結果公示制度，自覺讓群眾參與監(jiān)督，通過公示中公布的反饋渠道(如電話、信箱等)自覺聽取群眾意見，用群眾標準和群眾觀點檢驗工作效果。
(二)注重事中審計與事后審計結合
科研項目的開展是一個系統(tǒng)工程。項目作為一種創(chuàng)造獨特產品與服務的一次性活動是有始有終的，項目從始到終的整個過程構成了一個項目的生命周期。美國項目管理協(xié)會將項目生命周期的定義表述為“項目是分階段完成的一項獨特性的任務，一個組織在完成一個項目時會將項目劃分成一系列的項目階段，以便更好地管理和控制項目，更好地將組織的日常運作與項目管理結合在一起。項目的各個階段放在一起就構成了一個項目的生命周期?！边@個定義從項目管理和控制的角度，強調了項目過程的階段性和由項目階段所構成的項目生命周期。項目生命周期管理，首先是對項目劃分階段，然后再明確各個階段的時限、任務和成果。科研項目的開展是分階段的，因此，對于科研經費的審計工作，也應該結合項目生命周期管理理論，分為事前審計、事中審計和事后審計。
由于重視程度不夠，目前針對科研項目的事前審計在審計實務領域基本屬于空白。大部分審計機構在科研項目開展前對項目人員構成、經費預算和此項目啟動前已完成的項目一無所知。這就為各種科研腐敗行為的發(fā)生提供了誘因。
從審計實務看，外部審計針對高校的科研經費審計一般較重視事后審計(即結題或結項審計)，支出范圍與標準、資產購置與管理、經費是否有挪用等往往是審計重點，然而這些方面即使有問題，也是前期發(fā)生或長期積累形成的。因此，事中審計(即對科研經費運行的中間環(huán)節(jié)進行審計監(jiān)督)就很有必要。內部審計機構對于高?？蒲薪涃M的事中審計責無旁貸，審計結果可通過學校內部文件、學校內部網(wǎng)頁等形式公示。此外，還可擇時召集科研主管部門、項目承接單位召開審計情況通報會，通報審計結果，分析相關問題，尋求解決方案。
一般而言，外審機構因其工作職責更多參與事后審計，內審機構則從加強日常監(jiān)管、完善制度的角度，未雨綢繆，開展事中審計。當然，這種分工并非絕對。應注重事中審計與事后審計結合，加強內審機構與外審機構的相互交流與配合。例如，針對同一科研項目不同時段的審計，由開展審計項目的機構各自公示，事中審計的公示內容就可以成為事后審計的工作參考依據(jù)和重點關注內容，持續(xù)發(fā)揮作用。
(三)注重規(guī)范管理與獎懲兼施結合
科研經費管理是一個跨部門的綜合性工作，無論是加強預算管理，還是規(guī)范報賬流程，或是建立績效審計制度，均需要科研部門、財務部門和審計部門共同配合，也需要適時聽取科研單位和科研人員的意見和建議?？蒲薪涃M審計結果公示后的結果運用，應遵循規(guī)范管理與獎懲兼施結合的原則，以規(guī)范內部管理為目標，以獎勵和懲戒為手段，只有這樣才能建立全盤考慮的統(tǒng)籌思想，積極調動各方參與和協(xié)助審計工作，降低審計風險，提高審計質量。通過科研經費審計結果公示，可以對發(fā)現(xiàn)的項目管理與經費管理脫節(jié)、經費預算與執(zhí)行不符、套取與挪用資金等問題進行總結并在一定層面通報；情節(jié)嚴重的，由紀委對相關責任人進行問責。由科研部門牽頭，其他部門配合，共同梳理科研經費監(jiān)管制度的不足和缺陷，加以改進，以避免今后再次發(fā)生類似問題。同時，對于科研經費監(jiān)管工作得力、成效顯著的單位，也應在公示無異議的基礎上，由高校相關部門進行表揚和獎勵?？蒲薪涃M審計結果也可以作為今后項目申請和科研經費預算分配的重要依據(jù)。
2012年12月，教育部發(fā)布《關于進一步加強高?？蒲许椖抗芾淼囊庖姟?，要求各學校強化監(jiān)督管理職責，逐步建立項目基本信息和績效以及違法違規(guī)行為等情況的公開、公示制度，接受公眾監(jiān)督。同期，教育部與財政部聯(lián)合發(fā)布《關于加強中央部門所屬高?？蒲薪涃M管理的意見》，要求推進財務信息公開，實行科研經費審計報告公開，整改情況公開，處理結果公開。在以上政策背景下，完善高?？蒲薪涃M審計結果公示制度已刻不容緩，審計部門唯有處理好內部審計與外部審計關系、加強與科研工作相關部門的通力協(xié)作，將監(jiān)督貫穿于科研經費管理的始終，才能推進科研經費積極健康運行，有效提高資金使用效率。
