新一輪的稅收征管制度改革創(chuàng)新應(yīng)圍繞兩個(gè)方面展開(kāi)：一是轉(zhuǎn)變治理理念，革自己的命，在清權(quán)、減權(quán)、放權(quán)后實(shí)現(xiàn)行使職權(quán)的規(guī)范化運(yùn)行；二是革新服務(wù)理念，提高稅法執(zhí)行遵從度，創(chuàng)造公平、公正、統(tǒng)一的征納環(huán)境。不論是改革還是創(chuàng)新，都必須從規(guī)范內(nèi)部管理機(jī)制著手，首當(dāng)其沖的就是對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)范。規(guī)范自由裁量并不是一個(gè)新話題，但在審批權(quán)限下放過(guò)程中，如果對(duì)自由裁量權(quán)不能有效規(guī)范，由此產(chǎn)生的權(quán)力尋租、執(zhí)法隨意等風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)進(jìn)一步放大，既容易滋生腐敗又破壞公平公正的稅收服務(wù)環(huán)境，并進(jìn)而形成對(duì)改革創(chuàng)新的阻力。因此，我們認(rèn)為規(guī)范自由裁量權(quán)是稅收改革創(chuàng)新中不可回避的環(huán)節(jié)。
一、 當(dāng)前稅收自由裁量權(quán)存在的問(wèn)題
1、裁量權(quán)過(guò)大。在廣度和幅度上，可供裁量的空間過(guò)大。廣度上，據(jù)統(tǒng)計(jì)《征管法》94個(gè)條款中有58個(gè)涉及自由裁量權(quán)，超過(guò)60%，最典型的就是處罰條款，幾乎每一條處罰條款都涉及自由裁量（如對(duì)偷稅的罰款幅度從50%到500%），此外緩繳的“特殊困難”如何認(rèn)定，責(zé)令限期改正中的“限期”是多久，這樣的條款多不勝數(shù)；在幅度上，比如部分減免政策表述為“酌情減免”，減免幅度既可以10%，也可以100%，彈性空間太大。
2、裁量過(guò)程不夠透明。裁量權(quán)運(yùn)行過(guò)程 “內(nèi)環(huán)封閉”，納稅人只看到結(jié)果，不了解過(guò)程，難免懷疑暗箱操作。裁量結(jié)果“有多有少、有寬有嚴(yán)”，卻沒(méi)有合理的解釋，過(guò)程不透明會(huì)導(dǎo)致結(jié)果不公平。
3、裁量權(quán)的濫用仍然存在。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在斷章取義、任意作為等顯失公平的情況。納稅人與業(yè)務(wù)主管干部的關(guān)系密切程度，影響其優(yōu)惠政策的享受幅度，這樣一來(lái)就有了權(quán)力尋租的空間，容易產(chǎn)生違法違紀(jì)問(wèn)題，不利于對(duì)干部自身的保護(hù)。
4、裁量權(quán)的監(jiān)督相對(duì)薄弱。目前執(zhí)法督查工作更著重審查執(zhí)法行為是否合法，而對(duì)行為是否合理的審查相對(duì)薄弱，納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的裁量結(jié)果存有疑心，這在納稅人的投訴、兩會(huì)提案中也有所反映。
二、 當(dāng)前規(guī)范自由裁量權(quán)的必要性
1、規(guī)范自由裁量權(quán)是下放行政審批權(quán)限的基礎(chǔ)
中央政府將簡(jiǎn)政放權(quán)作為本屆政府開(kāi)門第一件大事，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)給企業(yè)松綁、讓市場(chǎng)發(fā)力。同時(shí)，李克強(qiáng)總理在兩會(huì)答記者問(wèn)時(shí)強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)不是放而不管，而是要放管結(jié)合，一抓到底，并且要體現(xiàn)公平原則?！胺拧币呀?jīng)在進(jìn)行，放后的“管”也該及時(shí)跟進(jìn)，我們理解這個(gè)“管”就主要是規(guī)范自由裁量權(quán)。
2、規(guī)范自由裁量權(quán)是轉(zhuǎn)變處室職能的必然要求
梳理審批事項(xiàng)，制定權(quán)力清單，下放審批權(quán)限，將市局處室從煩瑣的審批事務(wù)中解脫出來(lái)，從而把職能轉(zhuǎn)向定準(zhǔn)“秤花、秤砣”，監(jiān)督政策執(zhí)行過(guò)程，保障政策落到實(shí)處。也就是要細(xì)化政策規(guī)定、統(tǒng)一執(zhí)行口徑，進(jìn)一步明確政策量化尺度，縮小自由裁量空間；把工作重心轉(zhuǎn)移到各項(xiàng)稅費(fèi)政策的貫徹落實(shí)、執(zhí)行監(jiān)管上，提高執(zhí)法透明、公平、公正度。
三、 如何規(guī)范自由裁量權(quán)
除了強(qiáng)化培訓(xùn)，提高稅務(wù)干部執(zhí)法素質(zhì)和自律意識(shí)外，我們主張從制度設(shè)計(jì)上規(guī)范稅收自由裁量權(quán)。
（一）權(quán)力細(xì)化+指標(biāo)量化
1、權(quán)力細(xì)化包括梳理權(quán)力、明確政策和統(tǒng)一口徑。一是要通過(guò)權(quán)力梳理明確政策。將大量分散的政策文件進(jìn)行規(guī)整簡(jiǎn)并，匯編到綜合文件里，用一個(gè)文件概括多個(gè)文件；并把那些模棱兩可、搖擺不定的事情說(shuō)清楚，比如：什么叫“符合產(chǎn)業(yè)政策”？怎樣算“情節(jié)嚴(yán)重”？哪些事項(xiàng)是“可以”，哪些是“應(yīng)當(dāng)”？進(jìn)一步消除政策的模糊性。二是統(tǒng)一政策執(zhí)行口徑。通過(guò)解釋和指導(dǎo)，明確政策的執(zhí)行尺度，編制統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，保證對(duì)政策的理解一致、執(zhí)行一致、宣傳一致。
2、指標(biāo)量化是將政策的條件、幅度、期限等進(jìn)行量化，減少政策的彈性空間。用數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)話，用指標(biāo)來(lái)評(píng)判。將納稅人的規(guī)模、經(jīng)營(yíng)狀況、社會(huì)貢獻(xiàn)、納稅表現(xiàn)等情況用數(shù)據(jù)指標(biāo)、權(quán)重系數(shù)來(lái)表達(dá)，依據(jù)設(shè)定好的規(guī)則和邏輯推理做出合理的裁量結(jié)果。對(duì)個(gè)體戶定額采用“參數(shù)系數(shù)法”就是一個(gè)典型的例子。再以稅費(fèi)減免為例，可以將“經(jīng)營(yíng)困難”、“虧損”、“規(guī)?！钡葪l件量化為財(cái)務(wù)指標(biāo)，可以將“酌情減免”區(qū)分為若干百分比幅度檔次。
目前，我們正著手起草水利建設(shè)基金的減免指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)40個(gè)減免項(xiàng)目逐一量化條件、限定幅度、劃分檔次，下一步將征求各地意見(jiàn)，用量的辦法把工作具體化，把具體工作數(shù)據(jù)化，形成統(tǒng)一的操作口徑，探索進(jìn)一步壓縮優(yōu)惠政策的自由空間。
?。ǘ┏绦蛟O(shè)計(jì)+證據(jù)意識(shí)
1、通過(guò)程序設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，通過(guò)程序公平保障結(jié)果公平。一是明確崗位職責(zé)，避免相互爭(zhēng)奪或推諉；二是受理、復(fù)核、審批人員應(yīng)當(dāng)分離，不論權(quán)限下放到何種程度，都不能演變成一個(gè)人說(shuō)了算的結(jié)果。三是完善集體審議制度，減少個(gè)人的偏差。
2、建立證據(jù)體系，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程公正、透明。當(dāng)前的稅務(wù)行為缺乏證據(jù)觀念，只有具體辦事的干部能說(shuō)清楚狀況，后面的審核、審批人員都難以通過(guò)資料了解實(shí)情；同時(shí)沒(méi)有證據(jù)就缺乏說(shuō)明力，納稅人對(duì)裁量結(jié)果就會(huì)懷疑。我們建議強(qiáng)化證據(jù)觀念，重視證據(jù)積累，將納稅人的主客觀情況落實(shí)到文字、數(shù)據(jù)、圖片、甚至是視頻、證人證言等證據(jù)材料上。如定額多少，查賬還是核定，是否困難等等判斷應(yīng)當(dāng)依據(jù)納稅人的財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)水平等資料，而非依據(jù)稅務(wù)人員的主觀意見(jiàn)、個(gè)人喜好這些看不見(jiàn)摸不著的東西。
我們建議結(jié)合流程重組工作，劃分明確的崗位界限，定好流程、存好證據(jù)，杜絕流程以外的人插手搞“人情稅、關(guān)系稅”。
?。ㄈ╋L(fēng)控預(yù)警+事后評(píng)判
我們建議充分發(fā)揮風(fēng)控管理對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的預(yù)警和監(jiān)控作用。一方面業(yè)務(wù)處室將自由裁量的風(fēng)險(xiǎn)源提交風(fēng)控部門，風(fēng)控部門分析提煉后設(shè)置自由裁量限制條件和預(yù)警提示，并納入信息系統(tǒng)，推送到業(yè)務(wù)主管和部門分管領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。另一方面，風(fēng)控部門在對(duì)納稅人的行為監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)反饋相應(yīng)業(yè)務(wù)處室，監(jiān)督業(yè)務(wù)部門堵塞政策征管上的漏洞、完善制度。如一個(gè)納稅人一年被稽查了兩次，重復(fù)享受了稅收優(yōu)惠，或者屢次違法卻總是按照最低幅度處罰等等這些情況，都能在數(shù)據(jù)中反映并做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)提示。
對(duì)自由裁量行為的事后監(jiān)督，主要著重于評(píng)價(jià)和修正。結(jié)合執(zhí)法督察工作，組成案件審理和評(píng)議委員會(huì)，定期對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量行為進(jìn)行審理和評(píng)價(jià)，評(píng)判行為是否合理，指標(biāo)是否可行，程序是否到位，并作出維持、糾正或修改制度等評(píng)議決定。
我們注意到，總局提出建設(shè)稅收現(xiàn)代化，并從稅制、服務(wù)、執(zhí)法等方面入手進(jìn)行改革創(chuàng)新，這是一個(gè)對(duì)內(nèi)自我反省、自我控制，對(duì)外優(yōu)化環(huán)境、刷新形象的過(guò)程。在這一進(jìn)程中，我們抱著壯士斷腕的決心，規(guī)范自由裁量，保證政策公平公正，夯實(shí)基礎(chǔ)、練好內(nèi)功，必將有助于稅收的全面改革創(chuàng)新！
單位：寧波市地稅局 作者：陳金材
