市縣級國資機(jī)構(gòu)如何根據(jù)本地實際，加快推進(jìn)國資監(jiān)管體制改革，實現(xiàn)以管資本為主對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，是當(dāng)下地方國資人的重要課題。衢州市國資委針對當(dāng)?shù)貒Y國企小而散的實際，按照黨的十八屆三中全會和省委十三屆四次全會關(guān)于國資國企改革的精神，積極推動國資職能改革和監(jiān)管體制創(chuàng)新，建立了“國資委—國資公司—實體公司”三層架構(gòu)管理體制。這一體制以良好的成效得到了各方的普遍認(rèn)可。今年6月18日，衢州市委、市政府辦公室印發(fā)的《衢州市級國有企業(yè)整合重組及體制機(jī)制改革實施方案》，以文件的形式對國資管理的三層架構(gòu)體制予以進(jìn)一步的確認(rèn)。
一、三層架構(gòu)的成因與內(nèi)涵、職能與特點
（一）成因與內(nèi)涵與許多地方一樣，衢州市經(jīng)營性國有資產(chǎn)原本分布于政府的眾多部門、眾多領(lǐng)域，數(shù)以百計的國有企業(yè)背靠政府部門，實力相差極其懸殊，由國資委實施直接有效的全覆蓋監(jiān)管基本上是不可能的。為此，衢州市國資委突出重點，著力在6 家對本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響力大的功能類、保障類公司上下功夫，試圖構(gòu)建新的有效的管理體制；而對其余上百家小散型國有企業(yè)，宜賣則賣，宜關(guān)則關(guān)，宜并則并，剩余部分則采取委托監(jiān)管的形式，全面落實監(jiān)管責(zé)任制。成立于1999年的衢州市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（以下簡稱市國資公司），最初也是一家政府性投資公司，其職能是開展投資性的資本經(jīng)營。2006年，為加強(qiáng)政府性投資公司的債務(wù)管理，衢州市政府以市國資公司為出資人，將部分公司劃歸到市國資公司形成母子公司體系。但截至2012年9月，市國資公司名義上雖然擁有7 家全資子公司、3家控股公司和2家參股公司，卻并未真正發(fā)揮資本運營平臺公司的作用，資產(chǎn)規(guī)模尤其是凈資產(chǎn)規(guī)模過小，運營方面依然各自為政，沒能使國有經(jīng)濟(jì)的參與方互相借力，從而形不成規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)。新構(gòu)建的三層架構(gòu)，就是在原來的國資委和直接監(jiān)管的重點國有投資公司這樣兩個層級之間，增加國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司這一資本運營平臺公司，形成了“國資委（出資人）—市國資公司（資本運營平臺公司1 家）—實體公司（保障類、功能類公司6 家）”的三層管理架構(gòu)。作為第二層級的資本運營平臺即新的國資公司，就是在原國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改造：重新界定公司方向與職能，劃入被出資公司的全部資產(chǎn)和股權(quán)，同時大規(guī)模注入新的有效資產(chǎn)等而成。
（二）各個層級的職能定位與特點第一層級：國資委—終極出資人代表衢州市國資委位于三層架構(gòu)的第一層，經(jīng)市政府授權(quán)作為終極出資人代表，把握和推進(jìn)衢州國資國企改革，規(guī)劃國有資本整體布局，并據(jù)此授權(quán)委托各專業(yè)局委進(jìn)行監(jiān)管，對直接監(jiān)管的重點國有公司派駐監(jiān)事、任命董事、章程制定、重大事項等擁有審核和決定權(quán)。第二層級：國資公司—直接出資人代表市國資公司作為國有資本的直接出資人代表，定位于國有資本運營平臺，強(qiáng)化母公司作用，按照相關(guān)法律法規(guī)和章程約定，與投資公司形成以產(chǎn)權(quán)為紐帶的上下層級，開展相應(yīng)的管理與服務(wù)。它作為國資運營平臺，剝離原有的具體經(jīng)營業(yè)務(wù)，不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營，不參與實體企業(yè)的內(nèi)部管理，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而是通過資本運作，進(jìn)行企業(yè)融資、投資、重組、兼并與收購等，改善布局、提升收益，實現(xiàn)國有資本放大功能、保值增值。第三層級：各國有投資公司—行使法人財產(chǎn)權(quán)的運營主體享有企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的國家出資實體企業(yè)，如衢州控股有限公司（簡稱衢州控股）、水業(yè)集團(tuán)、交投集團(tuán)、城投集團(tuán)等，作為由市國資公司出資的子公司，定位于國有資產(chǎn)的具體運營，開展生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)投資等，通過國有資產(chǎn)的經(jīng)營與管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，發(fā)揮國資的控制力和影響力。
二、三層架構(gòu)制度的效率分析兩層架構(gòu)的國資監(jiān)管體制在大部分地方（市縣）勉為其難、明顯缺乏效率是人所共知的。那么，三層架構(gòu)的制度安排為什么可以使有效的國資監(jiān)管成為可能呢？
（一）權(quán)利界定清晰適當(dāng)產(chǎn)權(quán)的清晰界定是市場交易的先決條件。一般來說，產(chǎn)權(quán)包括四種權(quán)利：所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。產(chǎn)權(quán)理論告訴我們，所有權(quán)只能用作鑒別,本身不增加任何生產(chǎn)或收入,因此只要使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)得到明確界定，便足以成事。衢州市在進(jìn)行國資管理三層架構(gòu)的制度設(shè)計時，對國資委、市國資公司和各投資公司的權(quán)利進(jìn)行了清晰界定，確保了各個層級應(yīng)該享有的權(quán)利。政府委托國資委行使所有權(quán)，市國資公司作為出資人代表，在行使母公司資本運營相關(guān)權(quán)利的同時，充分尊重各投資公司的權(quán)利，包括，保障各公司原有的資產(chǎn)處置權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)不變。以現(xiàn)金資產(chǎn)為例，市國資公司通過“資金池”將各投資公司的流動資金納入集中管理，在保障各公司正常支付的前提下，最大限度提高資金利用效率，“資金池”理財收益按期按實際發(fā)生數(shù)額劃歸各公司名下?？梢?，各投資公司的經(jīng)營行為不會因為管理層級的變化受到多余的干擾，各項權(quán)利保障無虞，并且還可以分享資本運營公司在集中調(diào)劑、融資、投資、理財?shù)确矫嬉蚣瘓F(tuán)規(guī)模管控產(chǎn)生的各種效益，因此，從起點上不容易對這樣的制度安排形成反對意見。同時，代表政府履行出資人職責(zé)的國資委，借助市國資公司這個資本運營平臺，或者以利潤為最大化目標(biāo)，或者向功能類、保障類等領(lǐng)域集中，實現(xiàn)國有資本的重組、優(yōu)化，在不斷讓渡、不斷交易的流動過程中，使國有資產(chǎn)真正增加了流動性和資產(chǎn)價值，實現(xiàn)了國有資本保值增值。國資委對各投資公司專門的監(jiān)管責(zé)任，也可以通過這樣一個制度體系得以更加有效地落實。
（二）交易成本大幅降低衢州國資管理三層架構(gòu)確立之前，各投資公司由各個行業(yè)主管部門進(jìn)行分散管理，實際上基本成了各個主管部門的附屬機(jī)構(gòu)。這直接影響了國資系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)有的互動合作的秩序，增加了系統(tǒng)的交易成本。各家投資公司出于各自不同的原因或目的，在對外談判時，沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，甚至還存在彼此間的過度競爭，這種分散式談判要么消彌了各自的優(yōu)勢，哄抬了市場價格，要么因為額外的人際關(guān)系成本人為地提升了交易價格，增加了各公司成本。比如間接融資，各投資公司各自為戰(zhàn)，沒有形成統(tǒng)一的競價談判標(biāo)準(zhǔn)，銀行因此抬高門檻，融資條件和價碼一提再提，各投資公司成本大幅上升，直接導(dǎo)致了租值消散。市國資公司這個資本運營平臺啟動以后，各自為戰(zhàn)的投資公司變?yōu)楹狭ΡF(tuán)的利益共同體，實現(xiàn)資源的合理流動和配置，統(tǒng)一對外談判合作的標(biāo)準(zhǔn)，降低交易成本，獲得最合理的價格，在市場競爭中往往占據(jù)優(yōu)勢。據(jù)衢州市審計部門的一份報告顯示，2012 年初，衢州市級各國有投資公司為了保障資金周轉(zhuǎn)，不惜巨額貸款、巨額存款，合計存款26億元，貸款22億元，“存貸雙高”造成了公司財務(wù)成本巨額上升。針對這一問題，2012 年底，市國資公司從“管資金”入手，建立“資金池”，將各公司的閑余資金統(tǒng)一納入到池內(nèi)，進(jìn)行集中管理，在保障各投資公司正常對外支付的同時，統(tǒng)一調(diào)劑，融資理財。到今年上半年，納入“資金池”集中管理的資金已達(dá)35.2億元。資金集中管理帶來的好處顯而易見：一是降低企業(yè)“三高”，節(jié)約財務(wù)成本。2013年，納入“資金池”的國有投資公司存貸比由原來的接近1 下降到0.15，以平均銀行貸款余額29.21億元為基數(shù)，可節(jié)約財務(wù)成本14850萬元，再加上間隙資金理財收益對沖，市國資公司和各投資公司當(dāng)年節(jié)約財務(wù)成本約1.8億元；二是為政府性投資項目建設(shè)提供資金支持，到今年5月止共調(diào)劑了17筆、總金額10.1億元的資金，為低丘緩坡改造等重大項目提供貸款擔(dān)保；三是提高了與銀行的議價能力，通過公開競爭談判方式選擇業(yè)務(wù)合作銀行，理財、融資能力得到提升。各家金融機(jī)構(gòu)面對同一個合作對象，要想贏得合作機(jī)會，就必須拿出最合理優(yōu)惠的方案。今年1至4月“, 資金池”流動資金平均年化收益率由原來各公司平均的2.12%提高至5.4%，是同期銀行活期存款利率的14倍；同時，引入成熟的銀企直通互聯(lián)現(xiàn)金管控系統(tǒng)，提高了資金管理水平，有效控制了財務(wù)和技術(shù)風(fēng)險。
（三）國有資本放大功能衢州市各投資公司的體量小、規(guī)模小，皆由母子公司體系。將各公司的有效資產(chǎn)整合到市國資公司，形成了資產(chǎn)總額267億元，凈資產(chǎn)169億元的大公司。在總量相同的前提下，各公司的資產(chǎn)存量實現(xiàn)合理配置，優(yōu)勢互補(bǔ)，出現(xiàn)了1+1>2的成果，國有資本功能得到放大，市場融資信用等級明顯提升，融資規(guī)模和能力相應(yīng)放大。今年4月18日，市國資公司首次發(fā)行15億元7年期企業(yè)債。發(fā)行過程中，國資公司憑借“資金池”業(yè)務(wù)與各大金融機(jī)構(gòu)形成的互動機(jī)制和互信優(yōu)勢，因勢利導(dǎo)，有效改善該企業(yè)債銷售中的需求狀況，結(jié)果，年票面年利率比當(dāng)天同信用等級的平均利率水平降低了0.49%，累計可節(jié)約財務(wù)成本5000 萬元。這為市本級國資系統(tǒng)直接融資開辟了新的路徑，提供了新的經(jīng)驗?？梢云诖氖?，市國資公司開展以股權(quán)投資為主的資本運作，通過資本的合理流動，以合適的比例吸引非公資本進(jìn)入國企，市縣國資50ZHEJIANG GUOZI2014·5/ 總第57期或者投資民營企業(yè)，形成混合所有制，放大國有資本功能，增強(qiáng)了企業(yè)活力、控制力和影響力。此外，在一些領(lǐng)域，就目前的情況看，單純的政府或單純的市場都存在明顯的失靈，所以市國資公司擬在與各縣市區(qū)國資和財政合作的前提下，嘗試跨行業(yè)、跨區(qū)域的股權(quán)投資，重點是發(fā)展公有民辦的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等具有良好市場前景和綜合效應(yīng)的混合經(jīng)濟(jì)。
（四）風(fēng)險管控能力提升衢州市三層架構(gòu)的國資管理模式運行之初，也曾引起有關(guān)方面對市國資公司風(fēng)險管控的擔(dān)憂：大量資源集中到一個國資運營平臺，如果監(jiān)控不到位，容易引發(fā)經(jīng)營風(fēng)險，增加企業(yè)管理人員的廉政風(fēng)險。實踐中，加強(qiáng)國資監(jiān)管、提升風(fēng)險管控能力，防范廉政風(fēng)險，是衢州市國資委在進(jìn)行這一輪國資職能改革的重要考量因素。一是完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)制度。減少企業(yè)運營決策過程中因長官意志、個人能力等原因造成的盲目性和投機(jī)行為。如國資委授權(quán)的市國資公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度，通過派駐各投資公司董事會成員，對各公司的重大決策如領(lǐng)導(dǎo)人選擇、投資決策、資金管理等擁有話語權(quán)和知情權(quán)；通過外派監(jiān)管人員（監(jiān)事會主席、專職監(jiān)事）的履職行為，使企業(yè)的內(nèi)控監(jiān)督落到實處。二是建立內(nèi)部審計監(jiān)管體系。國資委派出國資系統(tǒng)內(nèi)部審計人員，以專職監(jiān)事、財務(wù)總監(jiān)等為主要審計力量，必要時聘請專業(yè)審計機(jī)構(gòu)進(jìn)駐企業(yè)，不定期對企業(yè)開展日常的財務(wù)、內(nèi)控審查監(jiān)督；聘用外部的法律顧問，給企業(yè)提供專業(yè)化的法律審查，實現(xiàn)企業(yè)風(fēng)險的專項管理。三是配套相關(guān)制度，加強(qiáng)國資監(jiān)管職能?！夺橹菔兄眹型顿Y公司資金集中管理、統(tǒng)一調(diào)劑辦法》和實施方案、《衢州市市本級國有企業(yè)外派監(jiān)管人員管理辦法（試行）》、《衢州市市本級國資系統(tǒng)內(nèi)部審計管理辦法（試行）》、《衢州市市本級國有企業(yè)支持配合監(jiān)事會和外派監(jiān)管人員依法開展監(jiān)督工作規(guī)則（試行）》等相繼出臺，對各公司形成了多層面制度監(jiān)管，再加上市國資委主動強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制，邀請市監(jiān)察局和市審計局等部門參與監(jiān)督，“資金池”系統(tǒng)內(nèi)信息公開、陽光運作，并且連同衢州海創(chuàng)園項目納入跟蹤審計項目計劃等，各公司的廉政風(fēng)險可以得到有效地防范。此外，在具體投融資經(jīng)營行為中，對國資委、市國資公司和投資公司都有清晰的權(quán)責(zé)利的界定，或通過政府會議紀(jì)要，或通過財政擔(dān)保函、公司間協(xié)議等形式，并經(jīng)市政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)同意，所有投資責(zé)任都能得到相應(yīng)的落實，可以有效地避免資本運營公司不應(yīng)有的市場風(fēng)險。
（五）國資監(jiān)管有效實現(xiàn)對于國資監(jiān)管，市場、政府和社會都認(rèn)識到它的重要性和必要性，但要使監(jiān)管恰到好處，做到既到位又不缺位、不越位、不錯位并不容易。首先，三層架構(gòu)的制度基礎(chǔ)，是對受監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行分類，明確重點。目前國資國企領(lǐng)域比較認(rèn)同的是三分法：保障類、功能類和競爭類。衢州市國資納入直接監(jiān)管的重點是保障類和功能類國企。其次，三層架構(gòu)的體制，要求國資監(jiān)管以管資本為核心、以“資產(chǎn)池”為最大平臺，以“資金池”為強(qiáng)有力抓手，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，使監(jiān)管職能得到合法、合理、合情的體現(xiàn)。所以，這樣的三層架構(gòu)，國資監(jiān)管是做了自己做得了做的好并且是非他莫屬的事情。對受監(jiān)管重點企業(yè)而言，多了一個強(qiáng)大的融資、理財、談判的支持力量，有百利而無一害，所以容易接受。從國資委方面來講，它關(guān)注整體功能的實現(xiàn)，關(guān)注源于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的合理分配，使得國資系統(tǒng)內(nèi)部形成相互依賴的良性互動。
三、仍然需要注意的幾個問題眾所周知，一個有效的制度安排能否在具體實踐中勝出，不單單看其經(jīng)濟(jì)價值，還要受到各種各樣的非制度因素的制約。衢州市國資管理體制設(shè)計之初，充分考慮到非制度因素的積極或消極影響，合理利用非制度因素，促成了國資三層架構(gòu)監(jiān)管體制的平穩(wěn)運行。一是努力爭取政治支持。國資管理體制改革涉及面廣、影響大，市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)十分重視，各投資公司的主管部門也十分關(guān)注。市國資委在2012年初醞釀方案之初，多次向市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)做專題匯報，爭取支持，并向聯(lián)系國資工作的市人大、市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)匯報，以期取得共識。方案初稿在數(shù)次修改后，在市政府及部門層面廣泛征求意見，吸納合理意見建議作進(jìn)一步完善。時至今日，國資委方面依舊關(guān)注各方對三層架構(gòu)的看法，通過不定期向市領(lǐng)導(dǎo)主動匯報、溝通等形式，獲得領(lǐng)導(dǎo)層面的政治支持。二是積極主動解疑釋惑。尤其是對于系統(tǒng)內(nèi)因管理體制變化帶來的沖擊，國資委十分注重關(guān)聯(lián)各方的心理承受和認(rèn)可度，對來自主管部門、投資公司、金融機(jī)構(gòu)等疑問，國資委積極應(yīng)對做好解答。如計財處每月印發(fā)的資金池收益明細(xì)報表，投融資處每月編制的預(yù)算編制執(zhí)行情況等，都會分送至相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和公司。三是提高社會認(rèn)知度。三層架構(gòu)的監(jiān)管體制運行時間不長，有關(guān)各方容易心存疑慮。為統(tǒng)一認(rèn)識，順利推進(jìn)國資管理體制改革完善，國資委廣開言路，進(jìn)行了多渠道宣傳。借助衢州日報、衢州電視臺等媒體，介紹國資重點工作、管理體制改革等，營造良好的輿論氛圍；通過市委市政府的信息簡報和《衢州通訊》等，介紹國資工作動態(tài)；國資委領(lǐng)導(dǎo)還主動到黨校授課，受邀到縣市或部門座談、介紹國資工作，參加市委辦、市教育局等部門學(xué)習(xí)會，宣傳國資理念，為今后更加有效地做好國資工作打好基礎(chǔ)。（作者單位：衢州市國資委）
