改革開放以來，我國高速公路建設(shè)得到了較快的發(fā)展，到2013年底，全國高速公路通車?yán)锍桃呀?jīng)超過10.4 萬公里，高速公路建設(shè)成就顯著?；仡櫸覈咚俟方ㄔO(shè)25年來走過的發(fā)展歷程,廣大建設(shè)者、參與者不斷地創(chuàng)新、探索，總結(jié)出了符合國情的高速公路建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)行模式和技術(shù)路線。比如：建立健全了投資管理法律法規(guī)和管理制度，實(shí)施了招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度、全過程跟蹤審計(jì)制度等，建立了“政府監(jiān)督、法人管理、社會監(jiān)理、企業(yè)自檢”的四級監(jiān)管體系。不過，在高速公路投資建設(shè)管控中還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，需要我們對癥下藥，改進(jìn)提高。
一、主要問題剖析
（一）“工可”分析存在缺陷高速公路項(xiàng)目建設(shè)由政府行業(yè)主管部門組織規(guī)劃立項(xiàng)，由各級交通投融資平臺組織實(shí)施，形成了規(guī)劃決策主體與投資、建設(shè)、營運(yùn)主體二元化模式。在這種二元模式下,規(guī)劃決策主體只負(fù)責(zé)規(guī)劃立項(xiàng)，而不能對項(xiàng)目財(cái)務(wù)后果負(fù)責(zé)；而實(shí)施運(yùn)作主體被動應(yīng)付，難以全程參與項(xiàng)目決策過程，造成了高速公路可行性分析研究報(bào)告（簡稱工可）以獲得審批立項(xiàng)為導(dǎo)向，在財(cái)務(wù)可行性方面存在不足：一是工可報(bào)告中的項(xiàng)目資本金投入與項(xiàng)目實(shí)際貸款要求不符，工可報(bào)告中的項(xiàng)目資本金比例大大低于銀行貸款所要求。二是財(cái)務(wù)盈利性分析預(yù)測與運(yùn)行實(shí)際差距較大，實(shí)際營收大大低于預(yù)期，部分項(xiàng)目收費(fèi)收入僅能維持營運(yùn)管理及部分財(cái)務(wù)費(fèi)用，還本付息難以維持。三是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的假設(shè)與收費(fèi)批復(fù)不符。工可預(yù)計(jì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過于樂觀，物價管理部門面對社會提出的“暴利”譴責(zé)及減免收費(fèi)呼聲，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅沒有提高，甚至有下調(diào)趨勢。四是流量預(yù)測不夠準(zhǔn)確。流量預(yù)測過于樂觀，對周邊流量影響因素考慮不全，加之后續(xù)規(guī)劃路網(wǎng)密度增加，實(shí)際流量遠(yuǎn)低于工可預(yù)測。
（二）資本金投入不足當(dāng)前，投資壓力與項(xiàng)目資本金籌措壓力越來越突出。一方面，在投資拉動思想的驅(qū)使下，各地政府把基礎(chǔ)設(shè)施作為投資拉動經(jīng)濟(jì)的重要手段，一大批高速公路網(wǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施在各地陸續(xù)獲得審批，項(xiàng)目資本金投入壓力較大。另一方面，現(xiàn)階段高速公路盈利能力較差，難以吸引社會資金投入。部分新建高速公路受造價提高、路網(wǎng)加密、流量明顯下降、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變以及免費(fèi)政策等因素的影響，已從早期的高回報(bào)演變?yōu)槟壳暗膰?yán)重虧損，從早期的經(jīng)營性項(xiàng)目演變?yōu)槟壳暗臏?zhǔn)公益性項(xiàng)目。由于收益水平的下降，導(dǎo)致高速公路籌資模式，已從早期較低的資本金比例投入，能招商引資吸引社會投資，政府只需投入少量的啟動資金即能推動一個較大項(xiàng)目建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本金比例大幅提高，無法吸引社會投資，政府必須依靠交通投融資平臺投入很高比例的資金才能啟動項(xiàng)目建設(shè)。受上述因素影響，各地政府的投融資平臺為完成政府交辦的投資建設(shè)任務(wù)，紛紛運(yùn)用平臺銀行貸款、發(fā)行中期票據(jù)、企業(yè)債券等債務(wù)方式籌集資金，投入到項(xiàng)目公司抵充資本金，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)完全依靠銀行貸款，缺乏自有資金配套。這不僅違背了項(xiàng)目資本金政策的初衷，而且，如果未來信貸收緊，“短債長投”給融資平臺正常運(yùn)營帶來的資金鏈條斷裂風(fēng)險(xiǎn)，可能會累及地方政府。
（三）投資成本控制不力高速公路建設(shè)投資期限長，成本控制難度大，如果管理水平不高，就很容易出現(xiàn)“三超”（概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）的狀況，從而導(dǎo)致造價提高，投資效益下降，投資目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。造成“三超”的原因是多方面，從高速公路投資建設(shè)的各參與主體來看，投資方管理不到位，投資周期延長，籌資能力差，資本化財(cái)務(wù)費(fèi)用高；代建單位設(shè)計(jì)管理能力不強(qiáng)，對標(biāo)準(zhǔn)程序管理不嚴(yán)，遷就設(shè)計(jì)單位、施工單位變更計(jì)劃；造價管理意識不強(qiáng)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高；設(shè)計(jì)單位喜歡用新材料、新產(chǎn)品，安全設(shè)計(jì)全部采取上限標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)過高等都會造成成本上升。
（四）跟蹤審計(jì)效果尚有欠缺一方面跟蹤審計(jì)監(jiān)管成效不足。例如：大量工程變更沒有實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，不能體現(xiàn)跟蹤審計(jì)對造價控制的效果，未對建設(shè)單位延期審批工程變更的行為提出審計(jì)監(jiān)督意見和風(fēng)險(xiǎn)提示建議。跟蹤審計(jì)的廣度不夠，對工程建設(shè)程序、合規(guī)合法性審計(jì)不夠；計(jì)量支付審計(jì)面小，大量合同缺少審計(jì)監(jiān)督。對投資項(xiàng)目的了解程度不夠深入，發(fā)現(xiàn)問題的及時性不夠，事后監(jiān)督多，事前事中控制少，前期預(yù)防效果差，幫助和指導(dǎo)項(xiàng)目如何解決問題的咨詢服務(wù)工作比較欠缺等。另一方面建設(shè)單位對跟蹤審計(jì)重視不夠，如，沒有將工程招投標(biāo)和合同管理等內(nèi)控制度的監(jiān)督列入跟蹤審計(jì)范疇，對跟蹤審計(jì)單位提出的審計(jì)建議整改力度不大，審計(jì)單位反映的問題不能得到及時解決。沒有建立對跟蹤審計(jì)單位的再監(jiān)督工作機(jī)制，跟蹤審計(jì)單位出具的報(bào)告質(zhì)量、時效性缺乏監(jiān)督，在業(yè)績考核上缺少制度性安排等。
（五）竣工決算不夠及時高速公路竣工決算是反映其實(shí)際造價、投資效果，確定路權(quán)、核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)年限的基礎(chǔ)資料。建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目竣工后3 個月內(nèi)完成竣工財(cái)務(wù)決算的編制工作，但從各高速公路的建設(shè)實(shí)踐看，工程交工后，財(cái)務(wù)決算久拖不決，造成工程欠款情況、投資完成情況、交付使用價值等缺乏全面完整的資料，給項(xiàng)目資金管理、資產(chǎn)管理、后續(xù)評價等帶來一定難度。究其原因，一方面現(xiàn)行制度對竣工決算的時間性要求缺乏強(qiáng)制性，造成建設(shè)單位辦理財(cái)務(wù)決算的積極性和主動性不夠。如《浙江省交通建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)管理暫行辦法》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算要交工驗(yàn)收后三個月（其中高速公路等重大項(xiàng)目可適當(dāng)延長）內(nèi)完成，“適當(dāng)延長”的概念缺乏強(qiáng)制性約束。另一方面，相關(guān)部門重視程度不夠。政府管理部門對高速公路建設(shè)項(xiàng)目的考核以完成交工驗(yàn)收、通車運(yùn)營為終點(diǎn)，沒有將后續(xù)工作納入考核范圍；建設(shè)單位在竣工決算上投入精力不足，導(dǎo)致決算拖延滯后。
（六）后續(xù)評價機(jī)制尚未建立高速公路建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)評價的目的是從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高決策水平、管理水平和投資效益。高速公路建設(shè)“兩重一輕”（重立項(xiàng)評價，重建設(shè)管理，輕投后評價）問題比較普遍，投資后評價工作基本未開展，或者開展得不夠規(guī)范，沒有建立相應(yīng)的工作機(jī)制。如對單項(xiàng)分析評價做的多，整體評價做的較少；不注重前后評價指標(biāo)的可比性，用不可比的指標(biāo)進(jìn)行比較；對公路建設(shè)項(xiàng)目的可持續(xù)性和社會影響評價主要以定性為主，缺乏指標(biāo)的定量分析和準(zhǔn)確評價。
二、加強(qiáng)高速公路投資管控的對策建議
（一）加強(qiáng)財(cái)務(wù)可行性分析研究財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的可行性是影響投資決策的重要因素。高速公路投資要重視財(cái)務(wù)可行性分析研究，對影響財(cái)務(wù)可行性分析的關(guān)鍵財(cái)務(wù)指標(biāo)，如投資規(guī)模、資金成本、建安費(fèi)用、車流量測算、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營成本等，要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展水平、貨幣政策、物價水平等因素進(jìn)行綜合分析、謹(jǐn)慎預(yù)測，使財(cái)務(wù)可行性分析更接近于投資運(yùn)營實(shí)際，為決策者提供更加可靠的參考依據(jù)。項(xiàng)目投資主體要確定專人積極參與項(xiàng)目前期的研究分析、溝通協(xié)調(diào)工作，積極向規(guī)劃、設(shè)計(jì)及主管部門提出合理化建議，相關(guān)部門應(yīng)對投資主體提出的意見和建議進(jìn)行研究，合理的意見建議要予以采納。
（二）拓展資本金籌資渠道首先，各級政府要加大對高速公路投資的支持力度，建立資本金注入機(jī)制。根據(jù)地方政府的高速公路建設(shè)投資計(jì)劃，按年度列入政府財(cái)政投資計(jì)劃，符合國有資本經(jīng)營預(yù)算資本性支出要求的項(xiàng)目，可按規(guī)定程序申報(bào)。建立虧損彌補(bǔ)機(jī)制，對于政府融資平臺因承擔(dān)公益性或者準(zhǔn)公益性高速公路建設(shè)項(xiàng)目而發(fā)生的虧損，由交通主管部門和財(cái)政部門進(jìn)行核定，以貸款貼息或者政府購買服務(wù)方式，報(bào)政府審定后列入財(cái)政預(yù)算進(jìn)行彌補(bǔ)。其次，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與高速公路建設(shè)。對經(jīng)營期內(nèi)能產(chǎn)生合理利潤的經(jīng)營性高速公路，推進(jìn)市場化運(yùn)作，積極推行投資運(yùn)營招商；對經(jīng)營期內(nèi)難以完全收回建設(shè)投入和經(jīng)營成本的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，合理選擇PPP、股權(quán)投資等方式，以政府購買服務(wù)等多種可能的方式，使社會投資人獲得合理的投資回報(bào)。
（三）多渠道控制投資規(guī)模高速公路建設(shè)具有周期長、投資規(guī)模大、涉及單位多、建筑結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，控制投資規(guī)模需從多方面入手。要樹立規(guī)劃設(shè)計(jì)管理的理念，增加工可和初步設(shè)計(jì)的深度，合理控制設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量，降低投資成本。加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)招標(biāo)管理，采取限額設(shè)計(jì)，改變設(shè)計(jì)費(fèi)與投資規(guī)模掛鉤的計(jì)價模式，增加造價管理?xiàng)l款。規(guī)范項(xiàng)目代建管理，提高代建資質(zhì)門檻，嚴(yán)格工程代建管理程序，通過招投標(biāo)選擇與建設(shè)管理相適應(yīng)的代建單位，提高高速公路代建管理水平。完善合同管理制度，明確合同有關(guān)各方的責(zé)、權(quán)、利及法律地位，把投資控制在雙方約定的目標(biāo)值之內(nèi)。完善工程交易的保障機(jī)制，健全工程擔(dān)保和保險(xiǎn)制度。政府監(jiān)管部門（監(jiān)管辦、質(zhì)監(jiān)站、安監(jiān)站等）要深入現(xiàn)場,加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，使項(xiàng)目公司和代建單位按法律法規(guī)、建設(shè)程序和標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施；建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和收益分配機(jī)制，促進(jìn)代建管理的科學(xué)化、規(guī)范化。
（四）加大跟蹤審計(jì)力度審計(jì)人員應(yīng)加強(qiáng)對施工現(xiàn)場的巡查，提前介入項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)環(huán)節(jié)，深入了解工程情況，適時為項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主提供咨詢服務(wù)，解決項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到的問題；及時編制審計(jì)方案和審計(jì)大綱的項(xiàng)目，并報(bào)項(xiàng)目公司備案；建立健全審計(jì)日記、審計(jì)臺賬制度、現(xiàn)場辦公簽到制度，做到出具意見、出席會議、現(xiàn)場辦公記錄齊全；規(guī)范審計(jì)意見的出具形式，重大事項(xiàng)的審計(jì)意見必須形成書面意見。加大對審計(jì)意見的整改力度，對于未能及時整改的審計(jì)意見，及時向上一級管理部門反映、報(bào)告；投資主體審計(jì)管理部門要加大對跟蹤審計(jì)工作的監(jiān)督和檢查力度，建立健全跟蹤審計(jì)考核機(jī)制，促進(jìn)跟蹤審計(jì)整體水平的提高，發(fā)揮跟蹤審計(jì)應(yīng)有的作用。
（五）加強(qiáng)竣工決算管理根據(jù)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》的有關(guān)要求，地方各級交通管理部門要進(jìn)一步完善高速公路竣工決算的制度建設(shè)，明確竣工決算的時效。項(xiàng)目公司從籌建開始，即應(yīng)明確專人負(fù)責(zé)，做好有關(guān)資料的收集、整理、積累、分析工作。項(xiàng)目完工，應(yīng)組織工程技術(shù)、計(jì)劃、財(cái)務(wù)、物資、統(tǒng)計(jì)等有關(guān)人員共同完成工程竣工決算報(bào)告的編制工作，并委托會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行竣工決算審計(jì)。對于已經(jīng)完工投資項(xiàng)目，責(zé)成有關(guān)部門或者單位限期完成，在竣工財(cái)務(wù)決算未經(jīng)批復(fù)之前，原機(jī)構(gòu)不得撤銷，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及財(cái)務(wù)主管人員不得調(diào)離。加強(qiáng)監(jiān)督考核，將竣工決算完成情況納入年度考核目標(biāo)。
（六）完善后評價機(jī)制高速公路投資建設(shè)具有較強(qiáng)的政府意志，首先，政府部門應(yīng)重視項(xiàng)目后評價工作，建立相應(yīng)的管理制度并督促落實(shí)，可采取強(qiáng)制性手段，對于沒有進(jìn)行項(xiàng)目后評價的單位不批準(zhǔn)其他項(xiàng)目的實(shí)施。借鑒美國等國外的管理經(jīng)驗(yàn)，交通部應(yīng)該考慮設(shè)立交通建設(shè)項(xiàng)目評價部門，對高速公路建設(shè)項(xiàng)目的評價與總結(jié)進(jìn)行管理。設(shè)置專門從事項(xiàng)目后評價的中介公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目后評價報(bào)告的編制，并將后評價結(jié)果反饋到有關(guān)部門。其次，要加強(qiáng)項(xiàng)目后評價的反饋。后評價的結(jié)果應(yīng)向有關(guān)部門、單位公開，甚至可向全社會公開，讓項(xiàng)目的完成情況及后評價結(jié)論由全社會共享。這樣既可以增強(qiáng)前評價人員的責(zé)任感，也能提高項(xiàng)目決策者、建設(shè)者的責(zé)任感，并使后來者從中學(xué)到經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)化水平。
作者李興虎
單位杭州市交通投資集團(tuán)有限公司
