真正引起我個(gè)人關(guān)注政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告問(wèn)題是在去年暑假的時(shí)候，國(guó)家審計(jì)署調(diào)集全系統(tǒng)的力量對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行摸底清查。由此，我想到了一個(gè)問(wèn)題，為何要讓審計(jì)署來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)工作。在這里面，除了統(tǒng)計(jì)口徑等分歧之外，與現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)在制度上的某些缺失有沒(méi)有什么聯(lián)系？我想談?wù)勅齻€(gè)方面的問(wèn)題。
首先，關(guān)于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的定位。我國(guó)財(cái)政改革是問(wèn)題導(dǎo)向型的，問(wèn)題驅(qū)動(dòng)改革，甚至是問(wèn)題倒逼改革。從這個(gè)角度出發(fā)，我國(guó)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的首要任務(wù)是披露一級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況。眾所周知，由于《預(yù)算法》的約束，地方政府既不能編列赤字財(cái)政，也不能直接舉借債務(wù)（除個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)外），而支出責(zé)任與財(cái)力不相匹配的財(cái)政管理體制又促使地方政府以各種變通的形式借債，致使地方債務(wù)規(guī)模在過(guò)去幾年里迅速膨脹。盡管總體風(fēng)險(xiǎn)是可控的，但亟需途徑和渠道來(lái)化解這一問(wèn)題，“ 堵后門(mén)，開(kāi)前門(mén)”，允許地方政府自借自還無(wú)疑是主要辦法之一。但允許地方政府自借自還的前提是，明確地方政府是一個(gè)獨(dú)立的債務(wù)主體，不可能也不應(yīng)該再由中央政府或財(cái)政部為其債務(wù)“背書(shū)”。也就是說(shuō)，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告及引入信用評(píng)級(jí)公司等辦法，都與此直接相關(guān)。
同時(shí)，我們還注意到了一點(diǎn)，三中全會(huì)的《決定》中有這樣一句話(huà)，“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。”也就是說(shuō)，在決策層那里，跨年度預(yù)算平衡、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是聯(lián)系在一起的。在這種背景下，人們首先想到就是政府資產(chǎn)負(fù)債表，并以此來(lái)披露政府的債務(wù)信息和風(fēng)險(xiǎn)狀況。但是，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告所包含的內(nèi)容不僅僅指政府資產(chǎn)負(fù)債表，還可能涉及凈資產(chǎn)變動(dòng)表、現(xiàn)金變動(dòng)表、政府年末財(cái)務(wù)狀況變動(dòng)表等等。其次，關(guān)于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制基礎(chǔ)。收付實(shí)現(xiàn)制，只考慮現(xiàn)金收到了沒(méi)有，現(xiàn)金花出去沒(méi)有，而不管事情做了沒(méi)有。當(dāng)
然，收付實(shí)現(xiàn)制的最大好處是易于操作，也便于預(yù)算控制，但非現(xiàn)金交易活動(dòng)或會(huì)計(jì)事項(xiàng)不入賬，無(wú)法反映實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也不能反映真正的財(cái)務(wù)狀況和營(yíng)運(yùn)績(jī)效。所以，要從收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制。事實(shí)上，已經(jīng)頒布實(shí)施的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》《行政單位會(huì)計(jì)制度》在堅(jiān)持收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)上逐步引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，而且在資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)（特別是結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余）的核算上已經(jīng)體現(xiàn)出這種變化。如果正在征求意見(jiàn)的《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》遵循同樣的改革思路的話(huà)，我們將修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為編制基礎(chǔ)應(yīng)該是不成問(wèn)題的。再次，關(guān)于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與政府會(huì)計(jì)制度之間的關(guān)系。從規(guī)范意義上來(lái)說(shuō)，政府會(huì)計(jì)制度改革，應(yīng)該包含預(yù)算會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和管理會(huì)計(jì)，預(yù)算會(huì)計(jì)重在控制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)重在披露，管理會(huì)計(jì)重在管理。但事實(shí)上，預(yù)算會(huì)計(jì)是我們一貫所強(qiáng)調(diào)的，而財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)在近年來(lái)也開(kāi)始重視，但管理會(huì)計(jì)卻很少有人提起。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制，必須在組成政府的各部門(mén)和各單位的財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上合并而來(lái)。但是，在現(xiàn)行“預(yù)算會(huì)計(jì)”的框架之下，總預(yù)算會(huì)計(jì)與單位會(huì)計(jì)存在著銜接不夠的問(wèn)題，二者之間的聯(lián)系僅僅在預(yù)算撥款上，以至于我們?cè)谠嚲幷C合財(cái)務(wù)報(bào)告的時(shí)候，許多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)只能采用統(tǒng)計(jì)的辦法來(lái)匯總而不是合并報(bào)表。如此一來(lái)，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告及其所披露信息的真實(shí)性和可信度就是一個(gè)大問(wèn)題。所以，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制和披露受制于政府會(huì)計(jì)制度的改革
