新修訂的《行政單位財務規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）于2012 年12月6日以財政部令第71號正式頒布，從2013年1月1日起施行。為了便于相關部門更好地學習、理解和貫徹執(zhí)行，現(xiàn)簡要介紹《規(guī)則》修訂的背景、基本原則和主要內(nèi)容。
一、《規(guī)則》修訂的背景
1998年頒布實施的原《規(guī)則》，對規(guī)范和加強行政單位財務管理具有重要意義，發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)在：一是標志著我國建立了適應社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政要求的獨立的行政單位財務制度體系，使行政單位的財務活動有章可循、有法可依。二是確立了“收支統(tǒng)一管理，定額、定項撥款、超支不補，結余留用”的預算管理辦法，將行政單位的各項收入和支出全部納入單位預算統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了行政單位財務活動的全面反映，強化了財政部門對行政單位財務活動的管理和監(jiān)督。三是規(guī)范了行政單位收入管理，賦予了行政單位收入新的概念和內(nèi)涵。四是規(guī)范了行政單位支出管理，明確了支出分類，要求行政單位嚴格執(zhí)行規(guī)定的開支范圍和標準，對支出管理中的問題和薄弱環(huán)節(jié)提出管理要求等。五是明確了行政單位資產(chǎn)管理的責任和要求，強化了財政監(jiān)督等。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善、公共財政體系的建立以及各項財政改革的深入推進，原《規(guī)則》中的一些內(nèi)容亟須進行修訂，以更好地適應新形勢下行政單位財務管理的需要。
（一）適應和體現(xiàn)財政改革的需要
為適應社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政的需要，2000年以來，我國相繼進行了部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度、非稅收入管理、政府收支分類等改革。部門預算改革對行政單位預算編制、執(zhí)行，預算收支內(nèi)容及結轉(zhuǎn)結余資金管理等作出了新的規(guī)定；國庫集中收付制度、政府采購、非稅收入管理、政府收支分類等改革，也不斷創(chuàng)新和充實了行政單位財務管理的內(nèi)容和手段。為適應改革的要求，需要對原《規(guī)則》進行修訂。
（二）進一步規(guī)范和加強行政單位財務管理的需要
近年來，隨著形勢發(fā)展和各項改革的不斷推進，行政單位經(jīng)費保障水平不斷提高，財務管理的內(nèi)容和形式也在不斷發(fā)生變化。由于行政單位財務管理改革相對滯后，財務管理制度不夠健全，致使行政單位財務管理中出現(xiàn)了一些問題，比如部分單位預算編制和執(zhí)行隨意性較大、收支管理不夠規(guī)范、結轉(zhuǎn)結余資金規(guī)模偏大、資產(chǎn)管理薄弱等。因此，需要通過對原《規(guī)則》進行修訂，進一步規(guī)范行政單位財務活動，為解決上述問題提供制度保障。
（三）促進行政單位更好地履行職能的需要
隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，行政單位承擔的社會管理和公共服務職責越來越重。近年來，行政單位經(jīng)費保障和管理水平逐步提高，但與行政單位履行職能需要相比還有很大差距，比如一些行政單位還存在支出結構不合理、資金使用效益不高甚至鋪張浪費等問題。這些問題在一定程度上影響了行政單位職能的正常履行。作為規(guī)范行政單位財務活動的基本制度，原《規(guī)則》對上述內(nèi)容規(guī)定得不夠充分，必須通過完善行政單位財務制度，提高資金分配的科學性，既要保障重點，又要兼顧一般，確保行政單位履行職能需要。
二、《規(guī)則》修訂的基本原則
這次修訂《規(guī)則》主要遵循三條基本原則：
（一）堅持厲行節(jié)約，降低行政成本
近年來，社會各界對降低行政成本的問題非常關注，黨中央、國務院也高度重視，要求各級黨政機關進一步弘揚艱苦奮斗的優(yōu)良作風，帶頭厲行節(jié)約，降低行政成本，切實把有限的資金和資源更多用在發(fā)展經(jīng)濟、改善民生上。降低行政成本是加強行政單位財務管理，提高資金使用效益的重要內(nèi)容。因此，這次修訂《規(guī)則》，進一步強調(diào)了厲行節(jié)約、制止奢侈浪費、降低行政成本的財務管理原則，并在行政單位預算編制、支出管理、資產(chǎn)管理等方面的規(guī)定中體現(xiàn)了降低行政成本、提高資金使用效益的要求。
（二）反映改革成果，體現(xiàn)改革方向
此次修訂，結合行政單位財務管理的實際，把部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度、非稅收入管理、政府收支分類等一系列財政改革的成果，體現(xiàn)到《規(guī)則》中來，使行政單位財務制度能夠與時俱進，更加符合財政改革的要求，更好地指導和規(guī)范行政單位的財務工作。同時，修訂中還考慮到《規(guī)則》應當具有一定的前瞻性，能夠適當體現(xiàn)財政改革的方向，使行政單位財務管理與財政改革大的方向保持一致，并為下一步財政改革留出一定的空間。
（三）保持框架體系，充實完善內(nèi)容
考慮到原《規(guī)則》的框架體系基本符合行政單位財務管理的需要，這次修訂對原《規(guī)則》框架體系未作大的調(diào)整，重點對與財政改革和管理要求不相適應的有關內(nèi)容進行了修訂和完善。
三、《規(guī)則》修訂的主要內(nèi)容
此次修訂的主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下八個方面：
（一）擴大了《規(guī)則》規(guī)范的經(jīng)費范圍
原《規(guī)則》主要是對行政單位的行政經(jīng)費進行了規(guī)范，行政單位的基本建設投資、外事經(jīng)費、社會保障經(jīng)費等都未納入《規(guī)則》的規(guī)范范圍。部門預算改革打破了原來按經(jīng)費性質(zhì)編制預算和進行財務管理的模式，在這種情況下，作為規(guī)范行政單位財務活動的基本制度，《規(guī)則》規(guī)范的經(jīng)費范圍應涵蓋單位的全部收支，而不應僅限于行政經(jīng)費。據(jù)此，這次修訂刪除了“行政單位的基本建設投資、外事經(jīng)費、社會保障經(jīng)費的財務管理，按照國家有關規(guī)定辦理”的規(guī)定，將行政單位所有的財務活動都納入《規(guī)則》的規(guī)范范圍。
（二）完善了行政單位的預算管理辦法
行政單位預算管理辦法，是國家對行政單位預算收支管理方式的規(guī)定。新中國成立以來，行政單位預算管理先后實行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”（1979年以前）、“預算包干”（1980~1997年）和“收支統(tǒng)一管理，定額、定項撥款，超支不補，結余留用”（1998年開始實行）等管理辦法。這次修訂，基本沿用了原《規(guī)則》關于行政單位預算管理辦法的表述，但根據(jù)財政管理改革的要求和行政單位結轉(zhuǎn)結余資金管理的有關規(guī)定，將“結余留用”修改為“結轉(zhuǎn)和結余按規(guī)定使用”。
（三）規(guī)范了行政單位收入管理
一是刪除了預算外資金收入管理的內(nèi)容。為貫徹落實全國人大和國務院的有關規(guī)定，中央部門從2011年起，地方行政單位從2012 年起，按預算外資金管理的收入（不含教育收費）全部納入預算管理，取消了預算外資金的概念。據(jù)此，《規(guī)則》刪除了預算外資金收入管理的內(nèi)容，規(guī)定行政單位的收入包括財政撥款收入和其他收入。二是增加了收入管理的有關要求。根據(jù)編制綜合預算的要求，《規(guī)則》對行政單位收入的完整性作出了規(guī)定，即“行政單位的各項收入應當全部納入單位預算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理”。
（四）強化了行政單位支出管理
一是規(guī)范了行政單位支出的分類。根據(jù)部門預算改革的要求，將行政單位支出分類修改為基本支出和項目支出。考慮到自籌基本建設支出屬于項目支出范疇，刪除了自籌基本建設支出管理的內(nèi)容。二是強化了支出管理的要求。根據(jù)部門預算、國庫集中支付制度、政府采購制度、績效管理、票據(jù)管理等改革要求，增加了支出管理的相關規(guī)定。
（五）明確了行政單位結轉(zhuǎn)和結余管理
按照財政部門有關財政撥款結轉(zhuǎn)和結余資金管理的規(guī)定，將原《規(guī)則》第五章“結余管理”修改為“結轉(zhuǎn)和結余管理”，并對結轉(zhuǎn)和結余的概念分別作了規(guī)定?？紤]到中央和地方關于結轉(zhuǎn)和結余資金管理的具體方式存在差異的實際情況，《規(guī)則》對結轉(zhuǎn)和結余資金的管理作了原則性規(guī)定，即“財政撥款結轉(zhuǎn)和結余的管理，應當按照同級財政部門的規(guī)定執(zhí)行”。
（六）加強了行政單位資產(chǎn)管理
調(diào)整了資產(chǎn)的分類，提高了固定資產(chǎn)單位價值標準，完善了資產(chǎn)配置、使用和處置等方面的規(guī)定，特別強調(diào)行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產(chǎn)對外投資或者舉辦經(jīng)濟實體；除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政單位不得舉借債務，不得對外提供擔保；未經(jīng)同級財政部門批準，行政單位不得將占有、使用的國有資產(chǎn)對外出租、出借。同時，鼓勵行政單位開展資源共享、裝備共建。
（七）引入了負債的概念
此次修訂引入了負債的概念，將原《規(guī)則》第七章“應繳款項和暫存款項的管理”修改為“負債管理”。主要考慮在行政單位的財務活動中客觀存在著以應繳款項、暫存款項、應付款項等形式表現(xiàn)的負債。這樣規(guī)定更加符合行政單位財務管理的實際需要，同時，又與行政單位會計制度保持一致。
（八）充實了行政單位財務監(jiān)督的內(nèi)容
一是修改了財務監(jiān)督的內(nèi)容，預算管理、收入管理、支出管理、即行政單位財務監(jiān)督主要包括對結轉(zhuǎn)和結余管理、資產(chǎn)管理、負債管理等的監(jiān)督。二是明確了財務監(jiān)督機制，即行政單位財務監(jiān)督應當實行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結合，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結合。三是增加了外部監(jiān)督的有關規(guī)定，即行政單位應當依法接受主管預算單位和財政、審計部門的監(jiān)督。
此外，《規(guī)則》還對行政單位財務管理的基本原則、主要任務、財務分析的內(nèi)容和指標等進行了修訂。
四、財政部對貫徹落實《規(guī)則》的幾點要求
一是此次修訂《規(guī)則》是行政單位財務管理工作的一件大事，各單位在思想上一定要高度重視，認真學習、理解和領會《規(guī)則》的有關規(guī)定，緊密聯(lián)系部門預算管理、國庫集中收付制度、政府采購制度、非稅收入管理、政府收支分類等財政改革的有關內(nèi)容和本單位財務管理工作的實際情況，采取切實有效措施，把《規(guī)則》貫徹好、落實好。
二是各單位要積極做好下屬單位和人員的培訓工作，地方各級財政部門也要有計劃地組織好對本級行政單位和下級財政部門的培訓工作，為貫徹好《規(guī)則》打下扎實基礎。
三是各單位要以貫徹落實《規(guī)則》為契機，推進財務制度建設工作。財政部將根據(jù)新《規(guī)則》對有關財務制度進行修訂。地方各級財政部門也要積極推動本地區(qū)行政單位財務管理制度建設。各級行政單位也應當積極做好內(nèi)部財務制度建設工作，夯實財務管理基礎。
