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單一賬戶制是我國國庫制度改革的合理選擇

中國審計2001.7

單一賬戶制是我國國庫制度改革的合理選擇

孫雅琴 呂建偉

經(jīng)過近年來的審計工作,我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前國庫的監(jiān)管職能減弱,違規(guī)退庫、混庫、濫設(shè)過渡戶、延壓稅款等問題一直得不到徹底解決。我們認為,這是由于我國現(xiàn)行的國庫制度與預(yù)算管理


體制改革不同步,國庫的管理職能缺位造成的。

L、國庫應(yīng)具備的財政管理職能缺位現(xiàn)象被長期忽視。

國庫是國家預(yù)算執(zhí)行組織體系中的重要組成部分,在整個預(yù)算執(zhí)行中國庫的重要職能就是保證國家資金安全準確、及時合法。它既是國家組織預(yù)算執(zhí)行的第一環(huán)節(jié),又是國家資金的最后防線。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善,政府調(diào)整市場缺陷功能的不斷增強,財政管理職能在國庫中的體現(xiàn)越顯得重要。由于我國現(xiàn)行國庫體制是委托代理制,仍然是傳統(tǒng)意義上的“庫藏管理”制,遠遠滿足不了國庫管理的需要,造成財政管理職能的嚴重缺位,而由此產(chǎn)生的諸多國庫監(jiān)管不力的問題卻一直沒有引起足夠的重視。

2、銀行四行監(jiān)管國庫職能有難度。

隨著金融體制改革的深入,人民銀行已實行大區(qū)行管理建制,中央銀行強化了執(zhí)行貨幣政策和金融監(jiān)管職能,更多地側(cè)重票據(jù)清算和結(jié)算業(yè)務(wù)功能,徹底劃清了與財政的關(guān)系。而各商業(yè)銀行實行總分行制,完全按市場經(jīng)濟的規(guī)則從業(yè)經(jīng)營,不再接受政府行為。因此目前我國的人民銀行和各商業(yè)銀行無論從體制上還是從職能上都難以代管財政職能。而國庫業(yè)務(wù)強調(diào)的是財政職能管理,這就難為了代理國庫業(yè)務(wù)的人民銀行和商業(yè)銀行,審計中常常聽到人民銀行或商業(yè)銀行的主管和經(jīng)辦人士抱怨履行國庫監(jiān)管的難度及其委曲,加之代理國庫所獲得的經(jīng)濟利益幾乎為零,加


劇了國庫問題的復(fù)雜化。

3、不客觀的稅收計劃衍生了入庫的虛假現(xiàn)象。

國庫部門反映出來的稅款過渡戶或延壓庫款等行為,從另一個側(cè)面也反映了稅務(wù)部門執(zhí)行稅收計劃存在一定的不客觀性和負面性。稅法中規(guī)定稅收要做到應(yīng)收盡收,而不正視經(jīng)濟波動的規(guī)律性或背離客觀實際的稅收計劃必然衍生出“寅吃卯糧”、人為調(diào)節(jié)稅收進度等征收入庫過程中的虛假現(xiàn)象。

4、國庫會計核算不成體系。

當(dāng)前我國國庫會計核算受預(yù)算會計、人民銀行、各家商業(yè)銀行等多種會計核算方法的制約,使國庫業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)核算五花八門,造成了國庫會計核算的不統(tǒng)一、不系統(tǒng),與預(yù)算會計核算體系不相配套。

當(dāng)前我國正在進行國庫集中支付制度的改革,這是財政國庫管理制度改革邁出的最為可喜的一步?,F(xiàn)對國庫制度改革提出幾點建議:

l、借鑒西方國庫單一賬戶制,構(gòu)建國庫管理模式兩步走。

國庫制度的改革已經(jīng)開始起步,但我國長期以來財政資金賬戶過多過濫,甚至還有大量的財政資金體外循環(huán),不可能短期內(nèi)一步到位。因此推行國庫單一賬戶制應(yīng)分兩步走:第一步,嚴格明確中央與地方各自的職責(zé),實行雙“單一賬戶”形式,中央財政與地方財政可以分賬戶運行;第二步,給地方財政一定的時間,進行地方單一賬戶制的確定與運行,并制定規(guī)范標準,建立相應(yīng)的獎懲措施,實行“合格準入”制,以避免歷史因素帶來的新的不規(guī)范行為。

2、新舊制度格局過渡期應(yīng)直視的問題。

我國從今年開始推行單一賬戶制必然會帶來許多利益格局的較大振動,如當(dāng)前的多頭賬戶設(shè)置導(dǎo)致各自存在一定的利益或權(quán)利,單一賬戶制使財政資金的收入與支出集中統(tǒng)一管理,必然造成原有一些部門或人員的支配權(quán)力和既得利益的徹底喪失,加之在改革試點過程中,一整套較為完善的制度及法律約束機制沒有確立,過渡期與新體制帶來的新情況、新問題會由此產(chǎn)生。制度超前,監(jiān)督到位顯得尤為重要。制度的適當(dāng)性與超前性必然以理論體系的健全性及指導(dǎo)性為基石,這是建立我國國庫單一賬戶體系初期應(yīng)給予關(guān)注的問題。

3、推行雙重監(jiān)督制,建立國庫管理新理念。

西方國家推行國庫單一賬戶制成功的關(guān)鍵還在于管理模式中,內(nèi)控體系的嚴密性以及監(jiān)督機制的突出作用。單就外部控制而言,我國國庫制度改革一開始就應(yīng)特別強調(diào)外部監(jiān)督的重要性,這是建立健全國庫體制運行秩序與規(guī)則的關(guān)鍵一點。

首先確定國庫單一賬戶制的外部控制機制應(yīng)是雙重監(jiān)督制,即建立日常業(yè)務(wù)監(jiān)督與事后監(jiān)督互為補充的監(jiān)督機制。財政部門有關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)國庫日常業(yè)務(wù)、決策責(zé)任、業(yè)務(wù)質(zhì)量以及工作效率等方面的監(jiān)督。國家審計負責(zé)的應(yīng)是更高層次的事后監(jiān)督,其監(jiān)督的目的是維護法紀尊嚴,強化責(zé)任機制。我國國庫單一賬戶制只有重視了這種國庫制度雙重監(jiān)督的體系控制,才能從根本上保證國庫單一賬戶制度的有效運行。

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