玉溪市財(cái)政局 楊志峰
近年來，玉溪市財(cái)政預(yù)算管理改革工作根據(jù)中央、省統(tǒng)籌安排，結(jié)合玉溪實(shí)際，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理、信息公開等方面做了大量工作，雖歷程艱苦，但成效也比較明顯。本文以實(shí)例入手，介紹了玉溪市近年來預(yù)算管理變革的情況，對下一步改革思路作些探討。
一、預(yù)算管理基本情況
?。ㄒ唬╊A(yù)算編制改革情況和取得的成效
玉溪市的部門預(yù)算編制工作從2003年全面鋪開，經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，編制的方式從簡單的EXCEL表格匯總到DBCS部門預(yù)算管理軟件的運(yùn)用；預(yù)算的編制由簡單的“基數(shù)加增長”到基本支出按定額，項(xiàng)目支出根據(jù)財(cái)力可能據(jù)實(shí)測算安排的“零基預(yù)算”；編制的流程由“單位上報(bào)、財(cái)政核定”到“二上二下”的審核流程。主要做了以下幾方面的工作：
1.探索和推進(jìn)部門預(yù)算編制科學(xué)化。按照精細(xì)化、科學(xué)化管理的要求，結(jié)合玉溪實(shí)際，修改和完善DBCS部門預(yù)算管理系統(tǒng)，增加了大量報(bào)表，細(xì)化了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和項(xiàng)目信息的錄入，完善了預(yù)算基本信息庫，使之更符合預(yù)算管理的需要。
2.健全部門預(yù)算管理制度。先后出臺《玉溪市市級基本支出預(yù)算管理暫行辦法》、《玉溪市市級項(xiàng)目支出預(yù)算管理暫行辦法》和《玉溪市市級預(yù)算管理單位基礎(chǔ)信息管暫行辦法》、《玉溪市市本級財(cái)政資金審批管理辦法》等制度文件，完善了部門預(yù)算編制操作規(guī)程。每年根據(jù)當(dāng)時實(shí)際情況，對部門預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充完善，并督促指導(dǎo)縣區(qū)健全完善預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)算編制進(jìn)一步向規(guī)范化、透明化邁進(jìn)。
3.完善預(yù)算編審方法。為進(jìn)一步完善部門預(yù)算編制工作，建立健全科學(xué)民主的預(yù)算編審決策機(jī)制，按照公共財(cái)政管理的要求，預(yù)算編制過程中始終貫徹中央、省改革方針、市委市政府戰(zhàn)略部署和時代需求。如2014年部門預(yù)算的編制過程中，根據(jù)中央“八項(xiàng)規(guī)定”、國務(wù)院“約法三章”和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》有關(guān)要求，對“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排進(jìn)行了壓縮，同時加大了對生態(tài)文明建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等民生項(xiàng)目的預(yù)算投入，在預(yù)算安排中很好的貫徹了中央、省、市的宏觀戰(zhàn)略意圖。
4.深入推進(jìn)全口徑預(yù)算管理改革。加強(qiáng)政府全口徑預(yù)算的編制和管理，對于貫徹落實(shí)好黨的十八大精神，全面建設(shè)小康社會，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，具有非常重大的意義。市本級在2014年的預(yù)算編制中，試編了市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算，并與公共財(cái)政預(yù)算、基金預(yù)算一并報(bào)人大審批，計(jì)劃自2015年起逐步在全市推開。
?。ǘ╊A(yù)算執(zhí)行及績效管理情況
為加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和績效管理，玉溪市2013年先后出臺《玉溪市市本級財(cái)政資金審批管理辦法》、《玉溪市市本級財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法》，并發(fā)布《玉溪市財(cái)政局關(guān)于明確2014年市級財(cái)政支出預(yù)算績效管理試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，從預(yù)算管理上提高財(cái)政資金使用效率，減少資金閑置。強(qiáng)化預(yù)算管理，注重預(yù)算資金的績效，使預(yù)算編制真實(shí)可靠、預(yù)算執(zhí)行合理有序、預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)格有效，使預(yù)算管理從重投入向重產(chǎn)出轉(zhuǎn)變,講究預(yù)算支出效果，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任與效率,盡可能花少量的錢、辦盡量多的事,向社會提供有質(zhì)有量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
1.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。在部門預(yù)算批復(fù)后，要求市直各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整，要杜絕擠占挪用預(yù)算資金，堵住“跑冒滴漏”口子。部門在批復(fù)的預(yù)算總額內(nèi)確需進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)劑的，須報(bào)經(jīng)同級財(cái)政部門審核批準(zhǔn)。各部門要按照均衡支出要求，加快資金支出進(jìn)度。市委、市政府年初確定的重大項(xiàng)目，財(cái)政部門原則上在上半年將預(yù)算下達(dá)到位，并按進(jìn)度撥付資金。各部門要提前做好上級指標(biāo)分配預(yù)案，提高上級資金撥付進(jìn)度。
2.加大績效評價力度，建立預(yù)算責(zé)任制。預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任主體是各部門和預(yù)算單位。預(yù)算單位和項(xiàng)目單位要及時統(tǒng)計(jì)預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的相關(guān)數(shù)據(jù)，定期采集績效運(yùn)行信息并進(jìn)行匯總分析，并報(bào)將績效目標(biāo)完成情況及預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)送至財(cái)政部門審核，及時發(fā)現(xiàn)問題并責(zé)令限期整改。建立資金跟蹤反饋制度，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果開展績效評估，依照評估結(jié)果，調(diào)整編制后續(xù)預(yù)算計(jì)劃。
3.加強(qiáng)國庫集中支付管理改革，充分發(fā)揮零余額賬戶集中資金和調(diào)控的作用。2002年，我市開始實(shí)施國庫集中支付管理改革，截止2013年，改革履蓋全市所有縣（區(qū)）所屬預(yù)算單位，擴(kuò)大國庫集中支付項(xiàng)目范圍，對財(cái)政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付及收款人賬戶實(shí)行財(cái)政直接全過程監(jiān)督、控制，規(guī)范了資金撥付渠道，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行力度，確保了財(cái)政資金安全，增強(qiáng)了縣級國庫資金調(diào)度力，能及時保證民生支出，提高了財(cái)政資金的使用效益。
4.嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算追加支出審批制度。嚴(yán)格按照預(yù)算追加支出“一支筆”審批原則，預(yù)算追加事項(xiàng)由市長或市長委托分管聯(lián)系財(cái)政的副市長審批，特別重大事項(xiàng)需報(bào)市人民政府常務(wù)會議、市委常委會議研究決定。
5.進(jìn)一步深化公務(wù)卡結(jié)算制度改革。玉溪市已全面實(shí)現(xiàn)公務(wù)卡收支結(jié)算，并自2012年起規(guī)定了預(yù)算單位辦公、會議、差旅、維修等16項(xiàng)公務(wù)支出中必須使用公務(wù)卡的項(xiàng)目，進(jìn)一步提高了政府工作的透明度，強(qiáng)化了財(cái)政動態(tài)監(jiān)督。
6.統(tǒng)籌用好各項(xiàng)財(cái)政資金。進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，集中有限資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)《玉溪市市本級財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理辦法》規(guī)定，預(yù)算年度結(jié)束后，各部門應(yīng)結(jié)合部門決算對本部門和所屬預(yù)算單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金情況，按款項(xiàng)清理已撥付到部門、單位的實(shí)撥資金、授權(quán)額度資金等，逐級審核匯總，并對形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的原因進(jìn)行分析說明。在年初上報(bào)年度部門決算的同時，將本部門財(cái)政性結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金情況報(bào)送財(cái)政部門審核。財(cái)政部門根據(jù)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行實(shí)際情況，提出是否給予結(jié)轉(zhuǎn)的建議，同時報(bào)市政府分管財(cái)政的副市長審批。單位使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金必須提出預(yù)算申請計(jì)劃，報(bào)市政府分管財(cái)政的副市長批準(zhǔn)后執(zhí)行。
二、當(dāng)前預(yù)算管理存在的問題及原因分析
?。ㄒ唬ι霞墝？畹念A(yù)測難以做到精準(zhǔn)
一方面由于上級財(cái)政部門在提前告知下級財(cái)政部門轉(zhuǎn)移支付數(shù)時，并不能準(zhǔn)確提前告知下年度的所有轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng); 另一方面各塊專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策過多，地方配套比例不一，導(dǎo)致地方對年初預(yù)算收入預(yù)測難度較大，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果出入難以避免。同時，年度執(zhí)行中上級?？钕逻_(dá)進(jìn)度過慢，且大多集中于下半年下達(dá)，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行的不均衡。
?。ǘ╊A(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化程度不高
預(yù)算編制時間一般從9月到次年3月，編制時間過短，編制時對政府次年的工作安排及中長期規(guī)劃難以做到全面吻合。部門受各方面原因的限制，對預(yù)算編制基本數(shù)據(jù)的更新不及時，對項(xiàng)目的細(xì)化安排不夠客觀、準(zhǔn)確，不能做到未雨綢繆，導(dǎo)致執(zhí)行中新增及變化較大。
?。ㄈ┛冃ьA(yù)算管理有待加強(qiáng)
財(cái)政支出績效是績效預(yù)算評價的重點(diǎn)，要進(jìn)行績效預(yù)算改革，首先要進(jìn)一步完善支出績效評價體系。但目前面臨的關(guān)鍵問題是，單項(xiàng)評價不夠科學(xué)，單項(xiàng)評價和綜合評價的結(jié)合不夠緊密，
三、下一步推進(jìn)部門預(yù)算管理改革的建議
（一）創(chuàng)新預(yù)算編制方法
進(jìn)一步完善部門預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)定額體系、項(xiàng)目支出預(yù)算編審體系、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)流程體系和部門預(yù)算監(jiān)控體系“四位一體”的公共預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理體系，通過加強(qiáng)對基本支出及項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化、定額化的探索，創(chuàng)新預(yù)算編制方法。
?。ǘ┨岣卟块T預(yù)算編制質(zhì)量
通過各種方式加強(qiáng)財(cái)政改革的宣傳和培訓(xùn)工作，爭取各部門單位的支持，使預(yù)算部門充分認(rèn)識到，各部門是部門預(yù)算編制主體，財(cái)政部門和預(yù)算單位雙方肩負(fù)的責(zé)任同樣重大，達(dá)到從源頭提高預(yù)算編制質(zhì)量的目標(biāo)。同時從技術(shù)手段上，做到及時更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，及時交流預(yù)算變動信息，共同提高預(yù)算編制質(zhì)量。
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按照政府全口徑預(yù)算管理要求，把部門的所有收支納入預(yù)算管理，從法律上明確主體和部門責(zé)任，對部門各項(xiàng)收入進(jìn)行有效整合，管好用好政府資源，杜絕部門相互攀比，真正實(shí)現(xiàn)全方位、不留死角的監(jiān)督。
（四）穩(wěn)步推進(jìn)績效預(yù)算管理
逐步推進(jìn)以財(cái)政內(nèi)部審核和專家評審兩種方式開展項(xiàng)目績效目標(biāo)的審核，嚴(yán)格執(zhí)行未通過績效審批的項(xiàng)目不得納入預(yù)算的“鐵律”，加強(qiáng)對項(xiàng)目執(zhí)行過程和結(jié)果的績效考評，把績效考核結(jié)果作為安排次年項(xiàng)目支出的重要依據(jù)，實(shí)行考核掛鉤，最大限度發(fā)揮績效監(jiān)督的作用。
?。ㄎ澹┐罅ν七M(jìn)預(yù)算信息公開
根據(jù)中央、省統(tǒng)籌安排，逐步實(shí)現(xiàn)市、縣級政府總預(yù)算、總決算和各部門預(yù)算、決算全面公開，部門預(yù)算要逐步公開到基本支出和項(xiàng)目支出，所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開，打造陽光財(cái)政，讓群眾看得明、能監(jiān)督。
四、下一步改革思路
按照黨的十八大和十八屆三中全會關(guān)于財(cái)政預(yù)算管理改革的部署，逐步建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，即財(cái)政在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管環(huán)節(jié)進(jìn)行跨年度合理動態(tài)平衡的制度，內(nèi)容包括預(yù)算編制跨年度平衡、規(guī)范超收的使用和短收的彌補(bǔ)、弱化收入預(yù)算考核、加強(qiáng)支出政策和支出預(yù)算的審查，硬化支出預(yù)算約束。根據(jù)這一要求，玉溪也將緊隨改革步伐，在中央、省的統(tǒng)一部署下穩(wěn)步推進(jìn)。
一是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。研究審核預(yù)算的重點(diǎn)由財(cái)政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展這一課題，結(jié)合玉溪實(shí)際，逐步建立預(yù)算審批以支出為重點(diǎn)的預(yù)算方式，淡化收入考核。
二是探索建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，一方面是建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制，另一方面是建立中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，對一些重大項(xiàng)目不再一年一定政策，逐步做到通過實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。
三是逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開，強(qiáng)化公開支出政策，讓老百姓進(jìn)一步了解支出政策，增強(qiáng)預(yù)算的透明度，達(dá)到以透明促規(guī)范，以規(guī)范增透明。
