啟動(dòng)地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)，將對(duì)政府會(huì)計(jì)改革進(jìn)行直接、有效的推動(dòng)。
日前，財(cái)政部發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，明確上海、浙江、廣東等10個(gè)省市試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，要求試點(diǎn)地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評(píng)級(jí)，并及時(shí)披露債券基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況等。這意味著，隨著債券發(fā)行逐漸走向市場(chǎng)化，投資者、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、媒體等對(duì)編制和披露政府財(cái)務(wù)報(bào)告的需求將日益迫切。
或很快會(huì)編制地方政府財(cái)報(bào)
“發(fā)行地方政府債劵將以地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告為基礎(chǔ)?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副研究員王晨明說(shuō)。
其實(shí)，很多業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)，我國(guó)或許很快就會(huì)編制地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告。
從《試點(diǎn)辦法》來(lái)看，我國(guó)部分地方發(fā)債將引入市場(chǎng)機(jī)制，讓地方政府按需主動(dòng)發(fā)債，社會(huì)公眾則“用腳投票”。
“地方政府編制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告將成為信息使用者‘用腳投票’的依據(jù)?！睂?duì)此，王晨明認(rèn)為，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的載體，在地方政府發(fā)行地方債時(shí)，它將成為第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)所依賴的技術(shù)支撐，以此來(lái)反映地方債的規(guī)模和質(zhì)量。
事實(shí)上，從包括英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等在內(nèi)的西方國(guó)家推行政府會(huì)計(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)行地方債是加快改革步伐的一個(gè)重要因素。因?yàn)橥菩姓畷?huì)計(jì)改革主要有兩種需求，一種是通過(guò)會(huì)計(jì)改革來(lái)改善狀況，通過(guò)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告可以幫助政府更好地精打細(xì)算，控制成本；另一種是通過(guò)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告來(lái)反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債情況，以便讓政府債券的購(gòu)買者能夠正確評(píng)估債券價(jià)值。而第二種需求往往是更有效的推動(dòng)力量。
我國(guó)地方債券的發(fā)行歷程大致經(jīng)歷了代發(fā)代還、自發(fā)代還、自發(fā)自還三個(gè)階段?？梢?，在地方債券發(fā)行方面，我國(guó)逐漸從行政控制走向市場(chǎng)約束。這無(wú)疑是個(gè)好消息。
山東大學(xué)管理學(xué)院副教授路 軍偉認(rèn)為，啟動(dòng)地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)意味著債券市場(chǎng)將把地方政府看作獨(dú)立的發(fā)債主體，那么，地方政府接下來(lái)就會(huì)按照市場(chǎng)邏輯、市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)規(guī)則來(lái)安排融資行為。為了讓地方債券受到投資者的青睞，地方政府就必須編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，并且推動(dòng)政府財(cái)務(wù)信息公開。
系列變革將隨之而來(lái)
預(yù)算會(huì)計(jì)和政府會(huì)計(jì)存在較大差異。目前，我國(guó)實(shí)行的是預(yù)算會(huì)計(jì)，它主要對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而政府會(huì)計(jì)要反映財(cái)政的可持續(xù)性以及違約風(fēng)險(xiǎn)等。
因此，政府會(huì)計(jì)改革將推動(dòng)政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)、范圍以及審計(jì)鑒證等方面產(chǎn)生一系列的變革。
不過(guò)，可以肯定的是，對(duì)于發(fā)行地方債券，無(wú)論是評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)還是投資者，他們所需要的都不是基于統(tǒng)計(jì)信息的政府財(cái)務(wù)情況，而是以會(huì)計(jì)為基礎(chǔ)編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。
《試點(diǎn)辦法》明確提出要對(duì)債券基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況等相關(guān)信息進(jìn)行信息披 露。對(duì)此，路軍偉認(rèn)為，隨著政府債券市場(chǎng)的不斷完善，應(yīng)該由一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)地方政府的信息披露進(jìn)行監(jiān)管，如同目前由證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司的信息披露做出要求一樣。“可能會(huì)借某個(gè)機(jī)構(gòu)之手來(lái)推動(dòng)地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告等信息的披露，指定這樣一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或?qū)⑹钦畷?huì)計(jì)改革的又一個(gè)突破口。”到底地方政府應(yīng)該披露哪些信息？從政府承擔(dān)的責(zé)任來(lái)看，它首先要對(duì)納稅人服務(wù)，承擔(dān)財(cái)政受托責(zé)任，這就需要強(qiáng)調(diào)預(yù)算的合規(guī)性。而如果政府發(fā)行債券，政府就要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)受托責(zé)任，反映政府的運(yùn)營(yíng)情況。由于關(guān)注焦點(diǎn)不一樣，政府在信息披露時(shí)面對(duì)的對(duì)象不同、目的不同，披露的內(nèi)容也就有所差異。
路軍偉認(rèn)為，將來(lái)地方政府在發(fā)行債券時(shí)要披露的信息應(yīng)該是權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的重要組成部分。而且，他認(rèn)為，地方政府編制和披露財(cái)務(wù)報(bào)告或許將按照試點(diǎn)的先后順序進(jìn)行，逐漸從發(fā)債試點(diǎn)省市向后發(fā)債試點(diǎn)省市再向不發(fā)債試點(diǎn)省市逐漸推進(jìn)。
