一、生態(tài)預算的內涵
20世紀90年代，“國際地方政府環(huán)境行動理事會”(ICLEI)歐洲區(qū)理事康拉德•奧托•齊默曼(Konrad Otto-Zimmermann)提出了“生態(tài)預算”(eco-BUDGET)。生態(tài)預算是依據(jù)財政預算原理首次提出的一種關于自然資源管理的理論與方法，其主要目標是彌補城市環(huán)境管理制度的不足，盡快實現(xiàn)城市環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。為使城市管理當局能夠合理管理環(huán)境資源的開發(fā)利用，調整好每個部門之間的環(huán)境活動，ICLEI在借鑒財政預算程序和原理的基礎上，專門開發(fā)了這一管理方法。
國際地方政府環(huán)境行動理事會(ICLE)創(chuàng)建生態(tài)預算的一個基本思路是，既然我們能夠對人造資源(如貨幣)通過預算進行管理，為什么不能對自然資源也采用同樣的手段進行管理呢?在這種理念指導下，ICLEI對生態(tài)預算做了如下界定：生態(tài)預算是以公共財政的預算程序為參照，將城市行政轄區(qū)內的各種自然資源視為一個有機整體，城市政府內的各個資源管理部門在一個專門設置機構的統(tǒng)一領導下，從各自的管轄范圍對城市轄區(qū)內的各種自然資源(如空氣、水、土地、森林等)未來預計的使用和消耗情況進行定量的預測性描述，然后由專門領導機構將各個資源管理部門的指標匯總，設定城市各種自然資源的年度、中期(3年)和長期(5年)的使用指標，編制城市生態(tài)預算的總體框架表，報城市議決機構批準后開始實施。在生態(tài)預算的實施中，監(jiān)測不同時間區(qū)間內各種自然資源消耗的實際值數(shù)，在預算期結束時，評估、比較預算指標與實際指標之間的差距，在此基礎上，總結經驗，找出不足，編制并審議預算平衡報告，進而制定下一輪預算。
生態(tài)預算模式希望市政當局對自然資源的管理與其對人造資源的管理同樣有責任和效率,采用貨幣和非貨幣相結合的核算方法。其中，非貨幣核算通過設定關鍵指標，不僅使當局能清楚了解與這些指標相關的環(huán)境資源狀況，而且易于界定責任主體與主體責任；貨幣核算反映環(huán)境成本，通過對貨幣投放前后非貨幣核算的對比分析，體現(xiàn)出生態(tài)預算資金使用的效率和效果。生態(tài)預算吸收了政府預算和企業(yè)預算理論研究成果，轉變預算管理對象，為生態(tài)環(huán)境管理服務。預算管理可操作性強、約束強度高的優(yōu)勢，正好彌補了生態(tài)經濟學等理論的不足。
二、生態(tài)預算思想的演進
1994年5月，歐洲第一屆可持續(xù)城市(鎮(zhèn))大會在丹麥的艾爾堡舉行，作為會議重要成果之一，與會城市代表起草并簽訂了《歐洲城市朝向可持續(xù)章程》，這就是聞名歐洲的《艾爾堡章程》(以下簡稱《章程》)，也是歐洲可持續(xù)城鎮(zhèn)運動開始的重要標志。《章程》制訂了城市可持續(xù)性的相關原則，明確并肯定了城市在全球可持續(xù)發(fā)展中所起作用的重要性，并就如何進行可持續(xù)性發(fā)展的問題向城市當局提供了諸多方法和手段。該《章程》I．14部分寫道：“在管理城市中，我們(城市和城鎮(zhèn))運用行政與技術工具，科學運用信息、經濟等調節(jié)手段，完善稅費制度、提高公眾參與意識。科學合理收集處理環(huán)境數(shù)據(jù)，采用環(huán)境規(guī)劃等方法確保生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，我們必須通過構建一種全新的環(huán)境預算系統(tǒng)，最終來實現(xiàn)我們對自然資源管理經濟有效的目標?！北敬未髸岢隽私⑸鷳B(tài)預算系統(tǒng)的理念。
1996年，歐洲第二屆可持續(xù)城市大會在葡萄牙首都里斯本舉行，此次大會的主題是將第一次大會中提出的思想付諸行動，制定了《里斯本行動計劃》，從而把《章程》中的思想落實到行動上。與會城市在會上就各自的地方實踐經驗進行了交流，并努力尋求相互間的合作機會，這次大會標志著可持續(xù)城鎮(zhèn)運動進入了新的發(fā)展階段。
在兩屆大會的倡導之下，ICLEI沿用財政預算原理創(chuàng)立了生態(tài)預算這一全新的環(huán)境預算系統(tǒng)。由于此系統(tǒng)為城市如何規(guī)劃與合理控制自然資源的消耗提供了有效的手段，因此，該理念得以及時有效地付諸實踐。
從歷史發(fā)展路徑看，自然資源生態(tài)環(huán)境的管理與計量是附屬于國家財富管理與計量的。在一些發(fā)達國家，部分學者就政府管理國家財富的業(yè)績計量問題展開了剔除環(huán)境損失的經濟綜合核算研究，如1972年諾德豪斯和托賓等人指出，從GDP 中扣除由都市污染等經濟行為所導致的社會成本稱之為凈經濟福利指標；1973年，日本政府提出將環(huán)境污染改善所需經費從GDP中扣除的凈國民福利指標；1978年，挪威也開展了資源環(huán)境核算，建立了包含諸多詳細項目的統(tǒng)計制度，如魚類存量核算、森林存量核算、能源核算以及廢舊物品再生利用、人口和農業(yè)水環(huán)境污染物、廢氣排放與環(huán)境費用支出等；隨后，芬蘭也構建了包含森林資源、廢氣排放核算、環(huán)境保護支出等內容的自然資源核算框架體系?；诮洕鲩L與自然資源耗費的相互關系，盧佩托于1989年提出了計算凈國內生產指標。在聯(lián)合國的支持下，1990年，墨西哥首先將綠色GDP核算付諸行動；1993年，聯(lián)合國統(tǒng)計署將此收錄到聯(lián)合國新國民經濟核算體系(93'SNA)的環(huán)境經濟綜合核算體系(SEEA)推薦給了所有會員國。1995年，世界銀行發(fā)布了衡量全球或區(qū)域發(fā)展的新擴展財富指標，這個指標包含社會資本、人力資本、自然資本和生產資本四大要素。1997年，康斯坦茲等人第一次對全球自然環(huán)境進行了全面而系統(tǒng)的設計與測算，計算了“生態(tài)服務”價值與全球國民生產總值之間的比例關系，并形成了一套“生態(tài)服務指標體系”(ESI)，該體系對人類具有一定的服務價值。隨后，發(fā)達國家針對生態(tài)環(huán)境管理行為控制進行了研究，該類研究主要以“生態(tài)預算”為主體。
可以說，作為在自然資源配置及其管理過程中的一種新型政府工具，生態(tài)預算在推進城市自然資源的可持續(xù)利用中，更加有利于城市政府職能的充分發(fā)揮，確實不失為一種科學的管理工具。生態(tài)預算模式是沿用與擴充政府預算理論，事前設定生態(tài)環(huán)境資源管理目標，選定能代表當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境資源的關鍵實物指標，把責任預算運用于生態(tài)環(huán)境資源管理，編制生態(tài)預算報告，并且在預算年末對目標完成情況進行評價的一種管理模式。它綜合采用彈性預算、零基預算、滾動預算等先進的預算方法，從而形成預算循環(huán)制度，主要為考核政府生態(tài)環(huán)境管理提供服務。
三、生態(tài)預算的特征
一般而言，生態(tài)預算的特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.預算編制的統(tǒng)籌協(xié)調性。生態(tài)預算的編制過程，是一個城市政府各相關資源管理部門共同參與的過程。在預算編制中，城市政府各相關資源管理部門均有機會把本部門的資源管理目標與城市自然資源的總預算結合起來，在預算的總體框架表中體現(xiàn)自己管轄范圍的資源預算目標，進而在總預算制定中達成各資源管理部門間生態(tài)利益的均衡與協(xié)調。因而，在總預算付諸實施后，各相關資源管理部門對其也更加具有責任感，從而將自己管轄范圍內的資源使用控制在預算范圍內。
2.預算目標的綜合平衡性。生態(tài)預算是對城市自然資源進行的總體配置與管理，所以必須根據(jù)城市自然資源本身的特點和可持續(xù)發(fā)展要求來設定其預算目標。而城市自然生態(tài)是一個整體，各種自然資源之間相互聯(lián)系、相互制約，對任何一種自然資源的開發(fā)利用，必然會對其他資源產生影響，進而導致城市整個生態(tài)系統(tǒng)的變化。因此，生態(tài)預算目標的訂立，必須考慮在開發(fā)和利用一種自然資源時，對其他自然資源和整個城市生態(tài)造成的負面影響，追求生態(tài)平衡，防止生態(tài)惡化。綜合平衡應當是生態(tài)預算目標的最重要特點。
3.預算內容的因地制宜性。城市自然資源的形成，需要一定的環(huán)境條件，不同的城市環(huán)境因素形成相異的自然資源，因此在分布上，城市自然資源具有地域差異性特征。生態(tài)預算中所列入的各種自然資源，并沒有一個一成不變的固定模式，城市政府需要優(yōu)先保護或控制哪些資源、選用什么樣的資源進行預算，可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H資源狀況進行選擇。它給了城市政府很大自由，不用為建立整齊劃一的資源種類體系而削足適履，相反，可以把生態(tài)預算和當?shù)噩F(xiàn)有的自然資源狀況有機結合，形成具有較強針對性的預算項目體系。
4.預算指標的實物量化性。生態(tài)預算進行資源配置的對象是自然資源，而自然資源的數(shù)量、質量等的計量，與營運資本又有很大的區(qū)別。首先，自然資源數(shù)量的確定，有待于在完善的普查基礎上完成；其次，自然資源質量標準，也有賴于技術手段標準的測量、勘察；再次，自然資源數(shù)量和質量是動態(tài)的，這就要求生態(tài)預算指標能夠體現(xiàn)這種變化的需要；最后，衡量自然資源增加、存續(xù)及減少的指標，是實物量化指標而非價值指標，從而使城市政府能更加清晰地了解相關的自然資源狀況，為科學決策提供依據(jù)。
5.預算運行績效的不斷上升性。生態(tài)預算的運行，從表象上看是一個準備、實施、評估、批準預算平衡報告并展開下一輪預算的循環(huán)往復的過程，但正是在周而復始的運行中，使城市政府資源管理的計劃、控制、指揮、協(xié)調和評價職能更加系統(tǒng)化、精細化，使城市政府自然資源管理的系統(tǒng)績效不斷提升。
6.全員參與性。新的以生態(tài)預算為基礎的管理模式因生態(tài)預算中需要公布各種生態(tài)因子計量技術與標準，所以必須要有掌握了技術與標準的行業(yè)技術協(xié)會、科技部門、研發(fā)人員、企業(yè)等部門人員的深度參與。與以往包括政協(xié)代表、人大代表、國務院各部委等參與者參與模式比較，生態(tài)預算表現(xiàn)出參與層次降低的特征，提高了相關者的參與程度。
