劉元海
引言：黨的十八屆三中全會提出要深化財稅體制改革，通過改革，使財政成為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。改革的面很廣，涉及立法、預(yù)算管理制度、政府間事權(quán)劃分、稅收制度等多個方面。如何充分把握這次改革契機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會諧調(diào)發(fā)展，需要敏銳的政策理解能力以及敢于先行的勇氣?！懊料葯C(jī)者非明哲”，地方財政部門應(yīng)當(dāng)積極主動地參與到本地改革的進(jìn)程中，找尋限制本地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的瓶頸，并進(jìn)行理性的分析，提出可行的政策與建議，讓財稅體制改革成為優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。
攀枝花市作為“三線”建設(shè)時期成長起來的新型工業(yè)化城市，有著自身獨有的特性、優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，主動分析思考和積極爭取先行先試的改革方向，是攀枝花加快實施“三個打造”、“三個加快建設(shè)”和“打好六大硬仗”發(fā)展戰(zhàn)略的重要推力，財政作為政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門在當(dāng)前財稅改革的戰(zhàn)略機(jī)遇期、深化改革的攻堅期、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的調(diào)整期，應(yīng)緊密結(jié)合攀枝花的現(xiàn)實需要、特性稟賦、政策環(huán)境和改革指引等因素，綜合分析思考財稅改革先行先試的著力點，發(fā)揮好政府治理的基礎(chǔ)性作用，增強攀枝花市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的牽引力、推動力、創(chuàng)造力和綜合實力。
攀枝花市的特性分析
?。ㄒ唬┑V產(chǎn)資源富集
攀枝花礦產(chǎn)資源十分豐富，全市已發(fā)現(xiàn)礦種76種，是我國重要的戰(zhàn)略資源富集區(qū)，被譽為“富甲天下的聚寶盆”。攀枝花市也是世界釩鈦磁鐵礦最富集的地區(qū)，已探明的釩鈦磁鐵礦儲量近100億噸（正在進(jìn)行的整裝勘探可新增資源量147.43億噸）。其中，鈦資源（以二氧化鈦計）儲量6.18億噸，約占全國儲量的90%、世界儲量的35.17%。釩資源（以五氧化二釩計）儲量1862萬噸，約占全國儲量的52%、世界儲量的11.6%。此外，釩鈦磁鐵礦還伴生有鈷、鎳、鉻、鉑金等多種稀有貴重金屬，具有可觀的綜合開發(fā)利用價值。
同時，攀枝花市資源匹配條件佳，水能資源豐富，煤炭保有儲量5.6億噸；周邊可利用煤炭資源達(dá)550億噸。水能資源高度富集，境內(nèi)大小河流95條，金沙江、雅礱江縱貫全境，可開發(fā)量700多萬千瓦，現(xiàn)有裝機(jī)容量400萬千瓦。資源組合優(yōu)勢突出，綜合利用潛力大。
?。ǘ┕I(yè)基礎(chǔ)堅實
以1965年3月攀枝花建市為標(biāo)志，“三線建設(shè)”推動了攀西資源綜合利用“從無到有”。長期以來，國家高度重視攀西地區(qū)資源綜合利用，從產(chǎn)業(yè)布局到基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，進(jìn)行了總體部署，在技術(shù)、資金和政策等方面給予了大力支持。2009年2月頒布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》（國發(fā)[2009]6號）明確指出要鼓勵四川攀西地區(qū)釩鈦資源綜合利用。2010年6月，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)[2010]11號）提出建設(shè)攀枝花釩鈦鋼鐵綜合利用基地。2010年12月，國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)[2010]46號）進(jìn)一步提出把攀西建設(shè)成為全國重要的釩鈦產(chǎn)業(yè)基地，并對開發(fā)方向提出了原則要求。經(jīng)過48年的開發(fā)建設(shè)，特別是近年來的快速發(fā)展，攀西資源開發(fā)利用已經(jīng)初具規(guī)模，形成了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。目前，攀西地區(qū)已成為國內(nèi)第一、世界第二的釩制品生產(chǎn)基地，國內(nèi)最大的鈦資源及綜合開發(fā)利用基地和中國最大的釩鈦低（微）合金鋼生產(chǎn)基地，為將來在更寬領(lǐng)域、更高層次上進(jìn)行資源深度開發(fā)、綜合利用打下了較好的基礎(chǔ)。在2013年發(fā)布的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》中，明確將攀枝花市列為成熟型資源城市，同年，攀枝花市全域被納入全國唯一一個資源綜合開發(fā)試驗區(qū)——攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)，省委、省政府還出臺了支持試驗區(qū)建設(shè)的實施規(guī)劃，出臺了一系列優(yōu)惠政策。
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氣候資源獨具特色，以南亞熱帶為基帶的“島狀”立體氣候，造就了攀枝花獨特的光熱資源優(yōu)勢，呈現(xiàn)出南亞熱帶至北溫帶多種熱量組合，形成了多種動植物共棲共生的生態(tài)環(huán)境，全市年平均氣溫20.3度，無霜期在300天以上，日照時數(shù)2700多小時。生物資源種類繁多，動植物達(dá)2500多種，其中，被生物學(xué)家譽為“植物活化石”的攀枝花蘇鐵與恐龍、熊貓并稱“巴蜀三寶”。旅游資源豐富多彩，天坑地漏、高山平湖、陽光溫泉、溶洞奇觀等共存一地，相得益彰，布局精巧的大三線工業(yè)文明與具有民族特色的人文景觀融為一體，是大香格里拉旅游環(huán)線上的重要節(jié)點。
?。ㄋ模w制機(jī)制不活
一方面，由于長期在封閉環(huán)境下進(jìn)行開發(fā)，受體制和一些政策限制，在技術(shù)引進(jìn)和對外合作等方面受到制約，企業(yè)在一定程度上缺乏技術(shù)創(chuàng)新的外在壓力和內(nèi)在動力，制約了產(chǎn)業(yè)升級和資源綜合利用。近年來，民營資本大舉進(jìn)軍釩鈦資源開發(fā)，為促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、延伸產(chǎn)業(yè)鏈等注入了新的活力，但由于地方在資源配置上缺乏手段，難以進(jìn)一步做大做強。另一方面，國家出臺的一些鼓勵政策、稅收減免政策在攀西地區(qū)沒有得到充分利用發(fā)揮，對釩鈦等資源綜合利用的政策支持也不夠。特別是近年來，由于國內(nèi)鋼鐵過剩，攀枝花釩鈦磁鐵礦盡管以富含多種稀貴金屬而有別于普通鐵礦，但沒有得到相應(yīng)的政策支持，而且由于受國家鋼鐵調(diào)控政策限制的影響，釩鈦資源的綜合開發(fā)利用受到制約，鈦的利用率僅為15%。
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一方面，在攀西釩鈦磁鐵礦資源開發(fā)上，近年來雖然有利于大幅度提高釩鈦資源綜合利用率的直接還原新流程取得快速突破，但要實現(xiàn)資源的高效開發(fā)，還急需攻克高鉻型釩鈦磁鐵礦直接還原綜合回收鐵釩鈦鉻、釩鈦磁鐵礦高效清潔選礦、大型密閉矩形電爐冶煉高鈦渣、硫酸法鈦白清潔生產(chǎn)、金屬鈦低成本提取、稀貴金屬提取利用等一批重大關(guān)鍵技術(shù)。另一方面，釩鈦產(chǎn)品多屬中低檔次，附加值較低；航空航天級釩鋁合金、新型儲能材料釩電池等含釩功能材料新品種少；高鈣鎂鈦原料的高端利用、大型氯化法鈦白、海綿鈦、鈦粉及其鈦合金、高檔專用鈦白產(chǎn)品仍需進(jìn)一步突破。
這充分說明當(dāng)前資源開發(fā)過程中，科技支撐力量尤顯不足，具體表現(xiàn)為：一是攀枝花市乃至攀西地區(qū)有限的研發(fā)力量與釩鈦等資源開發(fā)的較高技術(shù)要求不相適應(yīng)；二是從事產(chǎn)業(yè)鏈下游高端產(chǎn)品開發(fā)及應(yīng)用研究的科研人才較少，研發(fā)能力極其薄弱；三是缺少在國際、國內(nèi)具有重要影響力的高層次科技領(lǐng)軍人才，缺乏能對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起核心支撐作用的國家級行業(yè)研發(fā)平臺。
（六）基礎(chǔ)建設(shè)薄弱
攀西地區(qū)地處橫斷山區(qū)，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，山岳連綿，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度極大，投入很高，人均鐵路、等級以上公路里程、路網(wǎng)密度等都處于較低的水平。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、交通不暢、運力不足已經(jīng)是制約攀枝花市乃至攀西地區(qū)發(fā)展的長期瓶頸。目前攀西對外大宗貨物主要依靠鐵路運輸，成昆鐵路設(shè)計貨運能力為1800萬噸，擴(kuò)能技改后達(dá)到2200萬噸，而2007年攀枝花鐵路貨運需求就已突破3000萬噸，鐵路運力早已飽和。西攀和攀昆高速公路雖然相繼建成通車，但運輸成本較高，難以滿足攀西地區(qū)以礦產(chǎn)資源和初級原材料為主的大宗工業(yè)產(chǎn)品的運輸需要。
?。ㄆ撸┥鷳B(tài)環(huán)境壓力大
資源開發(fā)利用的各個方面，包括采礦、冶煉、深加工等，對資源能源依賴重、消耗高，環(huán)保成本大。目前，整個攀西地區(qū)鈦白生產(chǎn)全部采用硫酸法鈦白工藝，副產(chǎn)的硫酸亞鐵、紅石膏、廢酸、廢水尚未完全綜合回收利用。伴隨釩鈦產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的大量廢棄物和低品位二次資源，如高鈦型高爐渣、氯化殘渣、表外礦、含鈦鈷鎳的選鈦尾礦等都對環(huán)境造成了很大的壓力。傳統(tǒng)的開發(fā)利用技術(shù)和方式對資源、能源依賴重、消耗高，也帶來生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面的問題，節(jié)能環(huán)保任務(wù)艱巨。
先行先試的契合思考
先行先試的契合思考和研究，著重從解決攀枝花市自身發(fā)展特點、破解發(fā)展難題、適應(yīng)全面深化改革要求、具有典型代表意義等方面進(jìn)行分析，找出符合攀枝花發(fā)展要求，政策條件許可，現(xiàn)實具有可操作性的先行先試改革項事項，在全面深化改革的過程中，注重重點突破，注重先行帶動，注重治理基礎(chǔ)，實現(xiàn)點與面的有效融合，先行先試與全面改革的有效契合，政策試點與地區(qū)發(fā)展的有效協(xié)同。
?。ㄒ唬┲\求資源稅改革先行先試，實現(xiàn)資源綜合開發(fā)利用與打造中國釩鈦之都的協(xié)同與契合
1.可行分析。資源稅改革先行試應(yīng)立足四個實際：一是立足攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)的實際，2013年2月，國家發(fā)展改革委正式批準(zhǔn)設(shè)立攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)，這是全國范圍內(nèi)唯一一個資源型開發(fā)試驗區(qū)，意味著攀西釩鈦稀土戰(zhàn)略資源綜合開發(fā)提升為國家戰(zhàn)略。二是立足攀枝花市被納入《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》的現(xiàn)實政發(fā)展劃機(jī)遇，并被指定為成熟型資源城市。三是立足攀枝花市乃至整個攀西地區(qū)礦產(chǎn)資源高度富集的實際，特別是釩鈦、稀土、碲鉍等戰(zhàn)略資源具有獨特優(yōu)勢，資源匹配條件佳，綜合利用潛力大。四是立足攀枝花市打造中國釩鈦之都和國家實施資源稅改革試點的實際，兩都在全面深化改革的重要時期達(dá)到了契合。綜合這些因素，攀枝花市實施資源稅改革先行先試有著先天的資源優(yōu)勢、特殊的政策條件、現(xiàn)實的改革需求，都為攀枝花市爭取資源稅改革先行先試提供了有利條件。需要強調(diào)地是，實施資源稅改革先行先試應(yīng)更多地協(xié)調(diào)攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)其他地方政府，共爭取在試驗區(qū)內(nèi)實施，這樣力度更大，實施地可能性也會增強。
2.試點建議。推進(jìn)煤炭等重要礦產(chǎn)品資源稅從價計征改革，清理相關(guān)收費基金，進(jìn)一步促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，是我國未來資源稅改革的基本方向。一是結(jié)合資源稅改革方向，建議在攀西實驗區(qū)率先進(jìn)行煤炭、稀土等重要礦產(chǎn)資源的從價計征的試點改革。同時，根據(jù)資源稅費改革的要求，在攀西實驗區(qū)實施水資源費改征資源稅的先行先試。二是對于未能實行從價計征改革、繼續(xù)實行從量計征的礦產(chǎn)品，可適度提高部分礦產(chǎn)品的稅額標(biāo)準(zhǔn)。同時，降低釩鈦磁鐵礦的低品位礦和表外礦資源稅稅額和成本，鼓勵對低品位礦和表外礦的開發(fā)利用。
3.政策研究。在爭取資源稅改革先行先試的同時，還應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的資源開發(fā)現(xiàn)狀和既定政策條件，盡可能地爭取更多的優(yōu)惠政策在本地區(qū)落地，進(jìn)一步提升資源綜合開發(fā)利用水平。具體包括以下方面：
一是爭取將釩鈦相關(guān)技術(shù)及應(yīng)用列入《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2008年版）》，使生產(chǎn)《目錄》內(nèi)符合國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及要求的產(chǎn)品所取得收入，在計算應(yīng)納稅所得額時，減按90%計入當(dāng)年收入總額，以提高釩鈦企業(yè)綜合利用釩鈦資源的積極性。如在《目錄》類別二“廢水（液）、廢氣、廢渣”中序號2的“生產(chǎn)的產(chǎn)品”欄目，增加“釩產(chǎn)品、鈦產(chǎn)品、精礦粉、鐵”等產(chǎn)品品名；在序號3的“生產(chǎn)的產(chǎn)品”欄，增加“釩產(chǎn)品、鈦產(chǎn)品、納米產(chǎn)品、納米鐵粉、草酸鈷、電解銅、飼料添加劑”等產(chǎn)品品名。同時，可考慮將對釩鈦磁鐵礦的表外礦、極低品位礦的利用視為“三廢”的資源綜合利用，也享受資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。
二是爭取將釩鈦磁鐵礦的表外礦、極低品位礦視為廢渣，對其的綜合利用納入資源綜合利用的增值稅優(yōu)惠政策范圍。對綜合利用極低品位釩鈦磁鐵礦（含冶煉廢渣）生產(chǎn)的鐵精礦（54％以上）、鈦精礦（46％以上）給予增值稅即征即退50％的優(yōu)惠政策，所退稅款用于企業(yè)釩鈦產(chǎn)品的研發(fā)。
三是將釩鈦產(chǎn)業(yè)納入《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》，釩鈦等戰(zhàn)略資源相關(guān)技術(shù)的開發(fā)利用和廢棄物的綜合利用，包括含釩廢棄物提取技術(shù)，高效清潔提釩技術(shù)，釩合金及釩中間合金，釩顏料及釩催化劑，釩光學(xué)功能材料，釩能源材料，高效選鈦技術(shù)，高鈦型高爐渣、尾礦提取鈦原料技術(shù)，清潔、高效、低能耗富鈦料生產(chǎn)技術(shù)，高品質(zhì)專用型鈦白粉，鈦中間合金，海綿鈦、鈦基合金及鈦材，鈦功能合金，鈦精細(xì)化工及粉體功能材料，密閉、半密閉電爐冶煉高鈦渣，鈦白粉廢棄物（主要為硫酸亞鐵、廢酸、酸性廢水）的綜合利用，采礦過程中剝離的低品位釩鈦磁鐵礦（鐵品位18％以下）開發(fā)利用等，應(yīng)納入《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》，享受財稅[2011]58號文規(guī)定的西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策。使《目錄》規(guī)定的產(chǎn)業(yè)項目為主營業(yè)務(wù)，且其當(dāng)年度主營業(yè)務(wù)收入占企業(yè)收入總額70％以上的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。
四是爭取釩鈦相關(guān)產(chǎn)品的出口退稅政策，在現(xiàn)有的釩產(chǎn)品中，高釩鐵、釩氮合金不屬于“兩高一資”產(chǎn)品，而屬于資源綜合利用，且高釩鐵、釩氮合金技術(shù)含量較高。為鼓勵企業(yè)加強資源綜合利用和提高產(chǎn)品競爭力，建議對釩氮合金和高釩鐵產(chǎn)品恢復(fù)5%出口退稅率。同時，將不屬于“兩高一資”而屬于資源綜合利用的鈦產(chǎn)品（海綿鈦、鈦粉、鈦加工材），也考慮納入出口退稅的政策實施項目范圍，并確定相應(yīng)的退稅率。
?。ǘ┲\求環(huán)境稅費改革先行先試，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補償機(jī)制建設(shè)與打造中國陽光花城的協(xié)同與契合
1.可行分析。一方面，攀枝花市是“三線”建設(shè)時期成長起來的新型工業(yè)化城市，資源富集，經(jīng)過多年開發(fā)建設(shè)，形成了以礦業(yè)、釩鈦、鋼鐵、能源、化工等為支柱的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，工業(yè)產(chǎn)值在經(jīng)濟(jì)總量中占絕對主導(dǎo)地位，在資源綜合開發(fā)利用過程中，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。加之，攀枝花市屬成熟的資源型城市，被全域納入攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)，資源綜合開發(fā)利用力度將進(jìn)一步加大，生態(tài)環(huán)境補償機(jī)制建設(shè)在本地區(qū)具有典型的示范意義。另一方面，攀枝花氣候資源獨具特色，以南亞熱帶為基帶的“島狀”立體氣候，造就了攀枝花獨特的光熱資源優(yōu)勢，陽光康養(yǎng)和現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅镜貐^(qū)及周邊旅游資源豐富，攀枝花市委、市政府也明確提出了中國陽光花城的發(fā)展戰(zhàn)略，客觀上也需要在生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)上下功夫。同時，三中全會決定也明確提出“實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，并強調(diào)“堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”?！皥猿终l受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。在生態(tài)環(huán)境補償改革方面指出，“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”。綜合這些因素，環(huán)境稅費改革典型性、現(xiàn)實生態(tài)環(huán)境補償?shù)钠惹行院蛯嵭猩鷳B(tài)環(huán)境補償機(jī)制改革趨勢性，為攀枝花乃至攀西試驗區(qū)謀求資源環(huán)境稅費改革先行先試提供了可能。
2.試點建議。為了加強財稅政策對攀枝花資源能源節(jié)約、污染物減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的調(diào)控作用，應(yīng)積極對接國家有關(guān)部委，爭取在攀枝花實施有關(guān)資源環(huán)境稅費方面的改革試點。
一是積極爭取將攀枝花市作為全國資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度的試點地區(qū)，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)基金的收費管理。
二是積極爭取在攀枝花進(jìn)行環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等方面的改革試點，形成有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)污染治理和“兩型”社會建設(shè)。
3.政策研究。以攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)和全國成熟型資源城市為載體，積極協(xié)調(diào)有關(guān)各方，努力爭取上級對攀西地區(qū)特別是攀枝花的生態(tài)環(huán)境補償機(jī)制建設(shè)投入和支持。
一是積極爭取中央財政在安排探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款支出時，加大對攀西試驗區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)和發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等項目建設(shè)的投入。
二是積極爭取中央財政在歸并規(guī)范現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保方面的專項資金的基礎(chǔ)上，有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專項資金適度向攀西實驗區(qū)傾斜，鼓勵礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。
三是爭取將攀枝花納入重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付范圍。根據(jù)《2012年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》規(guī)定，目前攀枝花蘇鐵國家級自然保護(hù)區(qū)（攀枝花市市轄區(qū)攀枝花蘇鐵等）和四川二灘國家森林公園（鹽邊縣、米易縣）屬于《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中國家禁止開發(fā)區(qū)域，在國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的范圍中；攀枝花市全域?qū)儆凇度珖鷳B(tài)功能區(qū)劃》中的川滇干熱河谷土壤保持重要區(qū)，應(yīng)爭取其他地區(qū)也應(yīng)享受引導(dǎo)性補助政策。
?。ㄈ┲\劃預(yù)算管理績效化改革，實現(xiàn)現(xiàn)代財政管理與構(gòu)建堅實政府治理基礎(chǔ)的協(xié)同與契合
1.可行分析。2007年，攀枝花市正式啟動財政支出績效預(yù)算管理工作，并取得了一定的成效。但總體上看，全市財政績效預(yù)算管理工作仍然存在一定問題，主要表現(xiàn)為：財政預(yù)算編制執(zhí)行機(jī)制尚不健全；行政運行成本偏高，支出結(jié)構(gòu)不盡合理；支出績效評價范圍偏小，部分項目資金使用績效不高。同時，從今后財政發(fā)展的環(huán)境看，由于受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策調(diào)整等因素影響，攀枝花財政在較長的一個時期內(nèi)，將面臨收入增長乏力、支出增長迅猛、收支矛盾異常尖銳的嚴(yán)峻形勢?！稕Q定》明確指出，改進(jìn)預(yù)算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。因此，要樹立長期過緊日子的思想，全面推進(jìn)以績效預(yù)算管理為核心的財政預(yù)算管理改革，按照“規(guī)范管理、提高績效、降低成本、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的總體原則，大力壓縮一般性支出，著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，全面建立一套預(yù)算決策科學(xué)、運行管理規(guī)范、資金使用高效的績效預(yù)算管理體系，進(jìn)一步盤活存量資金，用好增量資金，提高財政資金使用效益，為全市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供有力的支撐。
2.改革建議。一是完善預(yù)算分配機(jī)制。繼續(xù)完善財政預(yù)算集中會審和“一支筆”審批制度，嚴(yán)格預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算分配。進(jìn)一步推進(jìn)財政定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提高基本支出預(yù)算的科學(xué)性。按照公共財政的基本取向和績效分配的原則，清理整合財政專項資金，增強財政資金對民生和發(fā)展的保障力度。改革財政專項資金分配方式，逐步推行因素測算、競爭立項、據(jù)實據(jù)效、規(guī)劃分配、特定補助等項目資金分配辦法，確保財政資金使用高效。
二是強化預(yù)算編制管理。嚴(yán)格執(zhí)行中央、省、市厲行節(jié)約的有關(guān)規(guī)定，大力壓縮一般性支出，努力降低行政運行成本。細(xì)化預(yù)算編制，將具備條件的項目預(yù)算盡可能納入部門預(yù)算編制，提高年初預(yù)算到位率。增強預(yù)算編制的完整性，將上級預(yù)通知的轉(zhuǎn)移支付，及時下達(dá)至縣區(qū)財政，并納入下年度預(yù)算編制。建立單位通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，完善政府采購預(yù)算編制辦法，增強政府采購預(yù)算的約束力，切實解決超預(yù)算和超標(biāo)準(zhǔn)采購等問題。加強預(yù)算單位基礎(chǔ)工作，重點規(guī)范單位會議費、差旅費、公務(wù)接待費和車輛運行維護(hù)費管理，提高財政資金使用效益。
三是實施預(yù)算執(zhí)行中期評估。預(yù)算執(zhí)行中期評估是績效預(yù)算管理的一個重要環(huán)節(jié)。要通過預(yù)算執(zhí)行中期評估，加強支出預(yù)算管理，推進(jìn)財政支出結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化。對因客觀情況發(fā)生變化不再實施的項目和未按計劃推進(jìn)的項目，市財政將收回或調(diào)減其項目預(yù)算。收回的資金主要用于政策性增支、突發(fā)事件應(yīng)急支出、以及其他急需增加投入的項目。
四是建立單位結(jié)余資金清理制度。按照“盤活存量、提高績效”的原則，建立預(yù)算單位結(jié)余資金清理制度，規(guī)范單位結(jié)余資金的認(rèn)定和處置。對預(yù)算單位的結(jié)余資金，特別是連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金進(jìn)行清理核實，用好單位結(jié)余資金，盤活財政資金存量。建立健全結(jié)余資金管理與部門預(yù)算資金安排的聯(lián)動機(jī)制，對常年結(jié)余資金規(guī)模偏大的單位，在編制部門預(yù)算時，適當(dāng)壓縮當(dāng)年財政撥款補助資金額度。
五是推進(jìn)財政支出績效評價。繼續(xù)擴(kuò)大納入支出績效評價的范圍和資金規(guī)模，在做好重點民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項目支出績效評價的基礎(chǔ)上，逐步將部門支出納入績效評價范圍。探索建立項目預(yù)算績效目標(biāo)制度，實現(xiàn)預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)銜接。完善績效評價指標(biāo)，建立統(tǒng)一指標(biāo)與個性指標(biāo)相結(jié)合的績效評價指標(biāo)體系。強化評價結(jié)果運用，逐步提高評價結(jié)果在資金分配因素中的權(quán)重，將評價結(jié)果作為安排預(yù)算的重要依據(jù)。
六是擴(kuò)大財政信息公開范圍。進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)算上會范圍，在市級一級預(yù)算單位部門預(yù)算提交人代會審查的基礎(chǔ)上，從2014年起，將所有市級預(yù)算單位的部門預(yù)算提交市人代會。建立健全財政總預(yù)（決）算、部門預(yù)（決）算、“三公經(jīng)費”、重點專項資金和績效評價信息為主體的財政信息公開體系，主動接受社會監(jiān)督，推進(jìn)陽光財政建設(shè)。
七是嚴(yán)格執(zhí)行歷行節(jié)約的有關(guān)規(guī)定。市級各部門的人員支出和日常公用支出要嚴(yán)格按照確定的定員定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，超編車輛一律不再安排經(jīng)費。在此基礎(chǔ)上，對于維持單位運轉(zhuǎn)的三公經(jīng)費和一般性支出，分別按10%和5%的比例進(jìn)行壓縮，各類專項支出中安排的工作經(jīng)費也要按照此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行壓縮。
八是切實提高推進(jìn)項目支出預(yù)算的細(xì)化水平。2014年，市級交通轉(zhuǎn)移支付、排污費、水資源費、水保兩費、教育費附加、地方教育附加、計生專項資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、電力附加、公積金增值收益、新型墻體材料專項資金、旅游發(fā)展資金、殘疾人就業(yè)保障金等專項資金，除安排給縣區(qū)和企業(yè)的部分外，其余部分應(yīng)全部納入年初部門預(yù)算，提高年初預(yù)算的到位率。對于細(xì)化的項目支出，也要注意項目用途，嚴(yán)格控制工作經(jīng)費開支比例。對以往沒有安排過工作經(jīng)費或業(yè)務(wù)運行費的，在2014年一律不予安排。以往安排過的，要進(jìn)行大幅壓縮。
九是正式啟動政府采購預(yù)算的編制工作。從2014年起，市級政府采購預(yù)算編制工作，將在年度部門預(yù)算批復(fù)30日內(nèi)完成。嚴(yán)格按照《攀枝花市市級政府采購預(yù)算編制暫行辦法》的規(guī)定編制政府采購預(yù)算，沒有編制政府采購預(yù)算的，一律不得進(jìn)行政府采購。對財政統(tǒng)一安排的車輛購置資金，要一并納入單位部門預(yù)算一同下達(dá)，以便各單位編制完整的政府采購預(yù)算。
3.政策研究。一是在一般性轉(zhuǎn)移支付上做文章。按照十八屆三中全會關(guān)于“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”和“加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理”的改革思路，針對攀枝花市地處民族地區(qū)和全國唯一一個資源綜合開發(fā)試驗區(qū)的實際，加強與中央和省的對接和溝通，爭取中央和省里進(jìn)一步加大對攀枝花財力性轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大政府的可用財力規(guī)模，增強政府的調(diào)控能力。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善財政體制，更多地賦予攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)政府財權(quán)，使政府能夠組織和管理更多的財力，直接用于試驗區(qū)投資環(huán)境改善和資源綜合開發(fā)能力建設(shè)。
二是立足攀枝花的實際困難爭取支持。攀枝花市受“三線”建設(shè)時期“先生產(chǎn)，后生活”的影響，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較大，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能配套建設(shè)滯后，加之攀枝花市及周邊地區(qū)屬山區(qū)地形，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，而財政收支矛盾突出、財力支出相對有限的窘境，使攀枝花市在基礎(chǔ)設(shè)施投入上不堪重負(fù)。另一方面，攀枝花市要發(fā)展，攀西地區(qū)資源開發(fā)要上水平，迫切需要破除交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸。因此，基于攀枝花的實際困難，要認(rèn)真研究三中全會關(guān)于“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制”和“適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任”的改革思路，協(xié)調(diào)各方力量，通過各種載體和各條渠道，積極爭取將攀枝花市的交通、城市功能配套等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盡可能納入全省或全國的建設(shè)項目規(guī)劃中予以支持，從而有效減輕政府的支出壓力，以便拿出更多的財力用于資源綜合開發(fā)利用，用于改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，用于改善城鄉(xiāng)居民生活，增強城市吸引力和歸屬感。
主要參考文獻(xiàn)：
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2.財政部財科所,《支持攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)發(fā)展的財稅政策研究》;
3.馬應(yīng)超,鳳凰資訊：【十八屆三中全會精神解讀】深化財稅體制改革;
4.李玲,熱點與對策：2011－2012年度財政研究報告——頂層設(shè)計應(yīng)注意的幾個問題.
(作者單位：攀枝花市財政局)
