本報記者 李綿錦
每年審議預(yù)算報告都是全國“兩會”的重要內(nèi)容。3月5日上午，財政部向十二屆全國人大二次會議提請審查預(yù)算報告。作為本屆政府提出的首份預(yù)算報告，不論從結(jié)構(gòu)、編制還是內(nèi)容，均凸顯改革主題。其中，預(yù)算管理制度改革更是亮點頻現(xiàn)。
預(yù)算報告結(jié)構(gòu)調(diào)整 突出改革特色
據(jù)了解，我國目前的政府收支格局，主要有四類預(yù)算構(gòu)成：一是公共財政預(yù)算;二是政府性基金預(yù)算;三是國有資本經(jīng)營預(yù)算;四是社會保險基金預(yù)算。
“以往，財政部是把四大預(yù)算全面地向人大進行報告。今年首次編報了社會保險基金預(yù)算上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況，從而實現(xiàn)了公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算完整報告?！必斦啃侣劙l(fā)言人戴柏華在解讀2014年財政預(yù)算報告時指出，此舉在加強全口徑政府預(yù)算管理方面又邁出了重要一步。
總覽預(yù)算報告發(fā)現(xiàn)，在“2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況”部分，首次增加了“落實全國人大預(yù)算決議情況”內(nèi)容;在“2014年中央和地方預(yù)算草案”部分，一改歷年先報財政收支數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)寫法，開篇先講“2014年財稅改革工作重點”，繼而介紹“2014年財稅政策”，之后才是“2014年收支預(yù)算”。
戴柏華表示，今年報告結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更突顯2014年是深化財稅體制改革關(guān)鍵年的特色，突出了深化改革、支持經(jīng)濟社會發(fā)展的各種財稅政策，尤其是各種支出政策。
同時，他還強調(diào)，預(yù)算報告不再是簡單地向代表報賬。多向代表報告改革和政策安排，再根據(jù)改革和發(fā)展需要確定收支安排，體現(xiàn)了對深化改革的重視。
“在重要位置增加落實全國人大預(yù)算決議情況，則體現(xiàn)對代表聲音的更多重視?！贝靼厝A說。
值得關(guān)注的是，除了預(yù)算報告結(jié)構(gòu)的變化，每位代表還將拿到一本帶有漫畫以及各種彩圖的《政府預(yù)算解讀》讀本，這本由全國人大常委會預(yù)算工作委員會和財政部聯(lián)合編寫的讀本，將作為此次大會的參閱資料幫助代表們了解政府預(yù)算。
預(yù)算管理制度改革亮點頻現(xiàn)
當(dāng)前，我國財政收入增長放緩、財政支出壓力持續(xù)增大，新一輪財稅體制改革迫切需要提高預(yù)算管理水平，盤活資金存量、用好資金增量。
黨的十八屆三中全會決定，把預(yù)算管理制度和稅收制度改革作為財稅體制改革的重點。就今年的預(yù)算管理制度改革而言，其中不乏引入新機制。今年的預(yù)算報告提出，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，由收入任務(wù)數(shù)變?yōu)槭杖腩A(yù)計數(shù)。
財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希在接受媒體采訪時指出，這是一項重要的改革，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，是考慮到約束性預(yù)算會給經(jīng)濟“熱上加熱”、“冷上加冷”，即可能加劇經(jīng)濟的波動。經(jīng)濟總是有波動的，有時好有時壞。在經(jīng)濟下行的時候，往往財政收入也會相應(yīng)減少，若為了完成收入預(yù)算任務(wù)，往往可能出現(xiàn)收“過頭稅”的情況，這將加劇經(jīng)濟的下行;而在經(jīng)濟較熱的時候，往往稅源充足，稅收任務(wù)也容易完成，政府就傾向于少收稅，這樣就容易刺激經(jīng)濟“熱上加熱”。
今年，預(yù)算管理制度改革的另一大亮點則在于，報告提出，根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控需要，確定中期財政政策，研究編制三年財政規(guī)劃，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標(biāo)、運行機制、評價辦法，并強化其對年度預(yù)算的約束，提高財政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性。
劉尚希認(rèn)為，中期預(yù)算能避免預(yù)算年度之間的脫節(jié)，使得預(yù)算與宏觀經(jīng)濟政策相銜接。對比而言，三年財政規(guī)劃是宏觀性的、方向性的，年度財政預(yù)算是操作性的、執(zhí)行性的。三年財政規(guī)劃和年度財政預(yù)算既有銜接，又有分工，既有長期的考慮，又有短期的落實。
全國人大代表、廣東省財廳廳長曾志權(quán)認(rèn)為，制定中長期財政規(guī)劃，科學(xué)合理預(yù)測中期經(jīng)濟發(fā)展和財政收入趨勢，合理確定中期支出水平和結(jié)構(gòu)，以此作為年度支出預(yù)算的編制依據(jù)，未納入規(guī)劃的項目不安排預(yù)算，可以有效強化中長期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，將有利于解決目前財力固化嚴(yán)重的問題。
預(yù)算公開需先做清理工作
政府預(yù)算收入取之于民、用之于民，這些錢怎么花、花到哪、效果如何，應(yīng)該公開透明，自覺接受社會公眾監(jiān)督。推進預(yù)算公開是建立現(xiàn)代財政制度的一項基本內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府的內(nèi)在要求。
近年來，在預(yù)算管理制度改革方面，預(yù)算公開已然成為主基調(diào)之一。據(jù)介紹，2013年，財政部穩(wěn)步推進預(yù)算公開，比如中央財政預(yù)算公開的內(nèi)容更加細(xì)化;部門預(yù)算公開時間更加集中;中央本級“三公“經(jīng)費預(yù)算提前到4月份隨同中央部門預(yù)算公開，公開的內(nèi)容更加詳實;全國31個省份公開了省級財政總預(yù)算和省級預(yù)算單位部門預(yù)算，等等。
3月6日，財政部部長樓繼偉在回答關(guān)于今年預(yù)算公開能到什么程度的提問時表示，預(yù)算公開正在逐步公開。
樓繼偉打比方說，要請客人進來看你的房子，首先要打掃一下。220項專項轉(zhuǎn)移支付都公開，是不是應(yīng)該先把不合理的削減下來?所以有個逐步的過程。有的是完全同類項，無外乎就是由不同的人管理，就變成了幾項，能不能把它變成一項。有的是評估做得不好，也就是說效果不是很明顯，能不能取消。所以這種公開首先要有個清理的過程，再公開。
同時，樓繼偉還提到，各個部門有各個部門公開上的一些難處，根據(jù)《預(yù)算法》的要求，各個部門的預(yù)算是各部門編制，各部門執(zhí)行，各部門去公開，都有一個大家要清理規(guī)范的過程。
“有難度，但是主要不是阻力，因為公共財政按照十八屆三中全會的要求，就是要做到‘陽光財政’，要做到公開透明。但是難度的主要方面來自于工作量和技術(shù)，按照目前的預(yù)算科目和預(yù)算報表，公眾需要公布的這部分不能自動集合起來，沒有這個科目?！必斦扛辈块L張紹春隨后補充，下一步要逐步公開，就要從預(yù)算的基本的技術(shù)制度設(shè)計好，讓大家看得懂，能找得出來，所以工作有難度、有壓力，但是大家的思想意識理念都是一致的。
據(jù)戴柏華介紹，2014年，繼續(xù)深入推進預(yù)決算公開工作。
第一，細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，政府支出預(yù)決算全部細(xì)化到項級科目，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算細(xì)化到具體項目。
第二，擴大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密部門外，中央和地方所有使用財政撥款的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。
第三，細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，除按項級科目公開外，要逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出，研究將部門決算按經(jīng)濟分類公開。
第四，加大“三公經(jīng)費”公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，所有財政撥款安排的“三公經(jīng)費”都要公開。
第五，強化對地方預(yù)決算公開工作的督導(dǎo)，引導(dǎo)地方逐步細(xì)化公開內(nèi)容、擴大公開范圍。
