近年來，不管是政府還是社會民眾都越來越關(guān)心財政資金的使用、效益及其影響。究其原因有兩點：首先，隨著我國政府提出由行政管理型模式向服務(wù)型模式的轉(zhuǎn)變，建立一套完整的政府行為約束機制，使政府部門能夠以可操作、可量化的管理方式注重成本與效益的財政支出績效評價體系就成了當(dāng)務(wù)之急；其次，隨著社會的發(fā)展，民眾參與社會事務(wù)的積極性高漲，希望改善目前社會民眾與政府之間的信息不對稱問題，要求增加政府財政資金使用的透明性性與公開性。
為適應(yīng)新形勢下的要求，一套以支出結(jié)果為導(dǎo)向、強化預(yù)算支出責(zé)任和效率，注重“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制應(yīng)運而生。預(yù)算績效管理逐步與財政資金的使用與有效公共服務(wù)聯(lián)系起來，解決了衡量財政效率的難題；另外，確立了結(jié)果導(dǎo)向管理，消除了傳統(tǒng)過程管理模式不注重結(jié)果的弊端，完善了部門預(yù)算的編制，是實現(xiàn)公共管理科學(xué)化的重要路徑，是提高政府服務(wù)水平的現(xiàn)實要求。
氣象部門從2005年被財政部列入績效考評試點部門起著手該項工作，截至目前，已建立了財政支出績效考評指標(biāo)體系，將各財政支出績效目標(biāo)在部門內(nèi)部公開，逐步建立了以績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理為主要內(nèi)容的績效管理。本文將以“氣象探空業(yè)務(wù)運行維持費”項目為例，總結(jié)分析了績效管理的實踐與經(jīng)驗，并提出相關(guān)思考建議，為氣象部門績效管理添磚加瓦。
一、項目簡介
氣象探空業(yè)務(wù)是氣象綜合觀測業(yè)務(wù)的重要組成部分，能為國防和國家安全、防災(zāi)減災(zāi)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、云水資源開發(fā)提供及時準(zhǔn)確的觀測數(shù)據(jù)，提供高時空分辨率大氣垂直廓線資料。目前四川省氣象部門共有7個氣象探空站，每個氣象探空站每天開展2次綜合觀測，同時1個氣象探空站每天多開展1次單獨測風(fēng)觀測，獲取每一高度層的氣壓、溫度、濕度、風(fēng)向和風(fēng)速；所有探空站均使用L波段探空雷達-電子探空儀系統(tǒng)。
該財政支出績效總目標(biāo)是在完成年度目標(biāo)的基礎(chǔ)上，保證全省探空業(yè)務(wù)穩(wěn)定運行，發(fā)揮探空資料作為天氣預(yù)報主要資料的重要作用，針對國防建設(shè)、社會經(jīng)濟發(fā)展、氣候資源的開發(fā)利用、環(huán)境評估與監(jiān)測等特殊需求，提供精細的觀測資料，實現(xiàn)國家對氣象事業(yè)發(fā)展投入的效益；階段性目標(biāo)是完成全省探空儀、氣球采購供應(yīng)，保障探空系統(tǒng)設(shè)備低故障率運行。按規(guī)定完成全年高空氣象觀測任務(wù)，完成重要天氣過程、重大活動氣象保障服務(wù)等加密觀測任務(wù)，觀測資料滿足天氣預(yù)報和氣象防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)需求，取得較好的經(jīng)濟效益和社會效益。
二、績效評價程序
本財政支出績效評價工作由四川省氣象局負責(zé)組織，按照確定績效評價對象、下達績效評價通知、確定績效評價工作人員、制訂績效評價工作方案、收集績效評價相關(guān)資料、對資料進行審查核實、綜合分析并形成評價結(jié)論、撰寫與提交評價報告、建立績效評價檔案的步驟對該項目進行了評價。
（一）評價對象和評價人員
本次評價對象為2011年“氣象探空業(yè)務(wù)運行維持費”項目，該項目為事業(yè)費下達常規(guī)運行維持費項目，省氣象局觀測與網(wǎng)絡(luò)處負責(zé)各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集審核，對照評價指標(biāo)進行自評并撰寫績效自評報告；省局計財處負責(zé)制訂績效評價指標(biāo)體系。四川省氣象局組織專家組對項目進行績效評價，并撰寫績效評價報告。
（二）制訂績效評價工作方案
省氣象局根據(jù)此次績效評價工作的要求和項目本身特點，制定了詳細的績效評價工作方案，并在此基礎(chǔ)上進一步學(xué)習(xí)績效評價的相關(guān)文件，明確本財政支出績效評價的基本原則和方法。
（三）收集績效評價相關(guān)資料
省氣象局觀測與網(wǎng)絡(luò)處負責(zé)各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集審核和績效評價報告的編制，收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，包括該項目的基本情況、財政資金使用情況、項目的產(chǎn)出效益等。2011年氣象探空業(yè)務(wù)運行維持費項目評價質(zhì)量信息來源于中國氣象局高空氣象探測質(zhì)量通報；報文質(zhì)量來源于中國氣象局報文質(zhì)量評估通報；報文上傳及時率來源于中國氣象局氣象資料傳輸質(zhì)量通報。
（四）對資料進行審查核實
按照評價工作方案的安排，評價人員深入被評價單位了解情況，聽取被評價單位工作開展情況匯報，實地查看現(xiàn)場，核查、核實各項數(shù)據(jù)、公文卷宗、資金使用，對經(jīng)費使用的規(guī)范性和績效情況進行全面了解，并進一步收集需要補充的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。
（五）綜合分析并形成評價結(jié)論
評價人員根據(jù)具體評價的實施情況，在項目原有支出績效目標(biāo)申報表的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合收集到的各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，組織專家評審組對項目的績效報告和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料進行審閱，運用規(guī)定的評價方法進行數(shù)據(jù)計算、資料分析，并對“績效評價指標(biāo)體系表”中的各項指標(biāo)評價打分，對本項目的績效情況進行綜合評價，形成評價結(jié)論。
（六）撰寫與提交評價報告、建立績效評價檔案
省氣象局觀測與網(wǎng)絡(luò)處將本項目的各項材料匯總整理，結(jié)合績效評價自評報告，建立績效評價檔案?？冃гu價報告的內(nèi)容涵蓋項目基本概況、項目資金使用及管理情況、項目組織實施情況、財政支出績效情況、存在的問題及建議等。報告格式符合《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號）的有關(guān)要求和規(guī)定，客觀的反映了項目的主要績效情況。
三、評價指標(biāo)和方法
（一）評價方法
按照財政部有關(guān)績效評價工作管理的規(guī)定和意見，此次評價采用如下方法：目標(biāo)預(yù)訂與實施結(jié)果比較法；將項目支出后的實際效果與申報的績效目標(biāo)進行對比；詢問查證法；評價人員以口頭或書面、正式或非正式會談等方式，直接或間接了解評價對象的信息，從而形成初步判斷；專家評議法；通過邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家進行評議，得出績效評價結(jié)果。
（二）評價指標(biāo)、方法
評價標(biāo)準(zhǔn)值的選取是一項復(fù)雜的工作，既要解決標(biāo)準(zhǔn)值層次性問題，又要盡可能解決標(biāo)準(zhǔn)值統(tǒng)一性和可操作性問題，逐步建立起與支出指標(biāo)相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)值體系。鑒于此，在參考氣象部門的績效管理辦法和國外績效管理的基礎(chǔ)之上，采取3E評價法（經(jīng)濟性、效率性、有效性）和定量指標(biāo)體系評價法。經(jīng)濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優(yōu)先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和不均等問題；效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長遠效益來衡量。
運用“3E”評價方法，對本項目的評價如下：
1.經(jīng)濟性評價。四川省2011年“氣象探空業(yè)務(wù)運行維持費”項目總投入4996800元，下達到四川省大氣探測技術(shù)中心4120800元，下達到其他相關(guān)單位876000元，資金到位率達到100%。其資金使用主要為：
（1）器材消耗經(jīng)費。2011年氣象探空業(yè)務(wù)運行維持費用于采購探空儀、探空氣球、觀測儀器設(shè)備備件等消耗器材經(jīng)費395.6040萬，占全部運行維持經(jīng)費的79%，是氣象探空業(yè)務(wù)維持經(jīng)費支出的主要部分，其消耗的器材經(jīng)費占運維費較大的比例；
（2）設(shè)備保障等經(jīng)費。這部分經(jīng)費主要用于探空設(shè)備維修、維護、檢定、水電、通訊等經(jīng)費，占該項目經(jīng)費的21%。
該項目嚴格按照氣象探空業(yè)務(wù)經(jīng)費管理辦法，做到?？顚Ｓ?，資金使用嚴格按照《中華人民共和國預(yù)算法》、《氣象部門項目支出預(yù)算管理辦法》（氣發(fā)〔2007〕149號）、《氣象部門業(yè)務(wù)經(jīng)費管理辦法》（氣發(fā)〔2007〕163號）、《探空業(yè)務(wù)運行維持費定額測算表》等國家和氣象部門內(nèi)部規(guī)章制度執(zhí)行。在資金使用過程中，嚴把監(jiān)督審核，對于業(yè)務(wù)定額核算、經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)、消耗器材的采購都有明確的標(biāo)準(zhǔn)，職責(zé)分工明確，標(biāo)準(zhǔn)合理，執(zhí)行規(guī)范。資金撥付有完整的審批程序和手續(xù)，各項制度執(zhí)行落實較好，資金使用安全規(guī)范。
對比項目年初預(yù)算申報情況和項目執(zhí)行情況，氣象探空業(yè)務(wù)運行維持費支出安排合理，重點投入業(yè)務(wù)運行，兼顧設(shè)備保障和業(yè)務(wù)日常運行維護，實施單位能夠做到實施前有預(yù)算、實施過程中有監(jiān)督和控制、預(yù)算成本控制合理、支出規(guī)范。
2.效率性評價。從項目的實施進度來看，2011年7月30日完成預(yù)算進度的60.97%，9月30日完成項目預(yù)算進度98.46%，12月底完成項目預(yù)算進度100%；從完成的質(zhì)量來看，本項目科學(xué)合理地制定了績效目標(biāo)和支出預(yù)算，有效的保證了全省高空氣象探測業(yè)務(wù)穩(wěn)定可靠運行，高質(zhì)量地完成了全年高空氣象觀測預(yù)期目標(biāo)。
3.效益性評價。四川省氣象部門2011年探空業(yè)務(wù)運行維持費項目，共采購探空儀05型5600套，單回答器400套，探空750克氣球5500個，探空300克氣球400個，與預(yù)算采購數(shù)量持平，全年執(zhí)行規(guī)范，無調(diào)整事項。全年，全省探空系統(tǒng)故障率為2.91‰，達到了年度目標(biāo)低于15‰的標(biāo)準(zhǔn)；年均綜合觀測次數(shù)5494次，符合績效目標(biāo)年均綜合觀測的標(biāo)準(zhǔn)；全省高空探測平均高度為31046米，符合高于26000米的標(biāo)準(zhǔn)；觀測質(zhì)量錯情率為0.0‰，符合年度目標(biāo)小于0.3‰的標(biāo)準(zhǔn)；高空探測資料報文評估平均為100.02分，高于全國平均水平。此外，本項目全面完成了年度目標(biāo)任務(wù)，本項目的實施保證了全省探空業(yè)務(wù)日常穩(wěn)定運行，發(fā)揮探空資料作為天氣預(yù)報的主要資料的重要作用，能夠為國防和國家安全、防災(zāi)減災(zāi)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會重大活動提供及時準(zhǔn)確的觀測數(shù)據(jù)，為云水資源、新能源開發(fā)提供高時空分辨率大氣垂直廓線資料，取得了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。
（三）績效評價指標(biāo)體系
績效目標(biāo)的量化，即為績效指標(biāo)?？冃е笜?biāo)，加上有關(guān)項目決策、項目管理的內(nèi)容，即構(gòu)成評價指標(biāo)。對有關(guān)評價指標(biāo)賦予一定的標(biāo)準(zhǔn)，即為評價標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)項目實際情況，與評價標(biāo)準(zhǔn)進行對照，相應(yīng)得出績效評價得分。本項目在進行績效評價時，評價指標(biāo)體系如下表。
其中，二級指標(biāo)中的“項目產(chǎn)出”下設(shè)10個三級指標(biāo)，包括：綜合觀測、單測風(fēng)、報文質(zhì)量、觀測質(zhì)量、探空高度、單測風(fēng)高度、綜合探測有效率、探空設(shè)備故障率、資料及時上傳率、成本控制；“項目效益”下設(shè)10個三級指標(biāo)，包括：防災(zāi)減災(zāi)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資料全球交換、國防和國家安全、重大氣象服務(wù)保障、氣候資源利用、重大項目環(huán)境評估、預(yù)報服務(wù)需求、氣候變化研究、用戶滿意度。
根據(jù)該指標(biāo)體系，評價小組對該指標(biāo)體系中的所有指標(biāo)逐個進行評分，最后將評分加總起來，得出的最后總分即為該項目的績效得分，最后根據(jù)績效得分和其他資料形成最終的評價結(jié)論。
四、評價存在的不足及改進
第一，由于目前氣象部門財政支出績效評價工作還處于探索階段，因此在對針對績效評價的結(jié)果應(yīng)用方面還缺乏相關(guān)的規(guī)定。如對于績效較好單位和項目，應(yīng)給予獎勵，對于績效較差的應(yīng)制定相應(yīng)的懲罰措施。通過獎懲來推動績效管理的發(fā)展，提高項目相關(guān)人員注重績效、改善工作的積極性。
第二，指標(biāo)體系的權(quán)重設(shè)計問題，如本項目所采取的指標(biāo)體系中，項目決策、項目管理、財政支出績效三個指標(biāo)所占權(quán)重之比為20：25：55，這樣權(quán)重分配是否客觀，還需要在實踐中進行檢驗。
第三，從評價的主體來看，一個項目的效益好與壞，部門內(nèi)部單方面的評價并不是評價的全部。不同的利益主體對同一項目的績效評價會不同。因此，在相關(guān)項目的績效評價中，必須引入和充分利用受項目影響的各個利益群體的評價，即進行雙向性的評價，才能真正對政府投資項目的績效水平做出判斷。如本項目的社會效益評價中，同時應(yīng)用外部數(shù)據(jù)信息來衡量評價，得出的結(jié)果比單純應(yīng)用內(nèi)部信息數(shù)據(jù)得出的結(jié)果會更加具有說服力。
