【摘要】 本文首先構(gòu)建由績效管理理念、管理內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)和管理制度四個要素構(gòu)成的績效管理模式分析框架，并應(yīng)用該分析框架構(gòu)建政府投資項目績效管理模式的基本構(gòu)架，在分析國際金融組織（IFI）在華貸款項目的管理模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討政府投資項目的績效管理模式，即建立以政府為主導(dǎo)、公民部分參與，項目辦管理與第三方咨詢機(jī)構(gòu)評價（治理結(jié)構(gòu)），公共項目過程監(jiān)測與績效評價，并通過制度化建設(shè)保障其運(yùn)行的績效管理模式。
【關(guān)鍵詞】 政府投資項目 績效管理模式 治理結(jié)構(gòu)
政府投資項目指的是由政府投資為主，具有公共或公共性質(zhì)的項目，其資金來源包括財政資金、債券、國內(nèi)外政府贈款及國家財政提保的國內(nèi)外銀行組織貸款（丁茂戰(zhàn)，2006）。目前，我國政府公共支出績效評價制度框架和實(shí)施體系尚未建立，對政府投資項目全周期的監(jiān)測與績效管理缺位，項目“投入—產(chǎn)出”的信息不透明，投資的績效無法有效衡量，導(dǎo)致政府公共支出的低效性、不公平性和盲目性，影響了政府公共管理的效率和公信力。建立適合的政府投資項目績效管理模式，是規(guī)范政府公共支出的重要方面，為改善政府公共管理效率提供了新的途徑和方法。
一、項目監(jiān)測與績效評價的相關(guān)文獻(xiàn)回顧
在項目管理中實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同管理模式成為西方政府投資項目監(jiān)測與績效管理發(fā)展方向。市場化在20世紀(jì)70年代末至80年代初的“新公共管理運(yùn)動”后被引入當(dāng)代政府管理中。在政府投資項目中，市場化與多元主體協(xié)同治理成為公共管理的新愿景。Stake（1975）很早便提出響應(yīng)式評價模式，即通過與利益相關(guān)者的互動協(xié)商過程來確定評價的參數(shù)和評價的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為利益相關(guān)者參與監(jiān)督和評價是公共項目績效管理的發(fā)展趨勢。
目前常見的公共項目的建設(shè)模式是公—私合作模式（PPP），這種多元資金帶來的混合組織形式，更要求項目管理上改變公司治理和責(zé)任性的假設(shè)和安排。為保證項目管理的成功，其監(jiān)測及績效評價模式上應(yīng)滿足項目利益相關(guān)者關(guān)于項目管理過程的需求，即通過許多公共和私人行為者的相互依賴、協(xié)調(diào)和信任來建立績效管理網(wǎng)絡(luò)。
建立利益相關(guān)者管理網(wǎng)絡(luò)是為了對政府投資項目的行為進(jìn)行有效的監(jiān)測與評價。從20世紀(jì)80年代開始，術(shù)語“監(jiān)測與評價（M&E）”已經(jīng)被廣泛地使用。在20世紀(jì)80年代早期，Casley和Lury（1981）作為關(guān)鍵成員，在世界銀行里建立了M&E模塊并開始在世界范圍內(nèi)推廣。以世界銀行為代表的國際金融組織在對全球各國的投資項目中，建立基于利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)測與評價體系，對項目的開展過程和項目的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測和評價。M&E在評價界已經(jīng)相對成熟和穩(wěn)定，將成為項目管理的重要部分（Crawford，Bryce，2003）。亞洲開發(fā)銀行同樣建立了項目績效監(jiān)測體系（PPMS），該監(jiān)測體系有利于項目管理者對項目進(jìn)行的過程進(jìn)行有效的控制。
國內(nèi)許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該在今后的項目管理中將利益相關(guān)者尤其是公眾納入到項目的監(jiān)測與績效評價體系中來，體現(xiàn)公民為本、責(zé)任政府的理念，實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向、分權(quán)化協(xié)作。尹貽林和杜亞靈（2011）論證了公共項目監(jiān)測與績效評價的治理結(jié)構(gòu)模式對績效改進(jìn)的重要作用。鮑良、楊玉林（2008）認(rèn)為應(yīng)通過獨(dú)立的后評價機(jī)構(gòu)，完善信息反饋機(jī)制的評價體系等途徑來完善財政支出項目的管理。
二、政府投資項目績效管理模式分析
政府投資項目一般都具有公共品或準(zhǔn)公共品的性質(zhì)。這是由于公共品存在經(jīng)濟(jì)外部性，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系難以明確的情況下，私人資本一般不愿投資而存在市場失靈現(xiàn)象，因此常以政府投資介入的方式解決公共品供給不足的問題。
雖然可以引入貸款以及發(fā)行債券，或是引入社會贈款等方式籌措建設(shè)資金，但最終大部分的投資費(fèi)用是由財政資金支付。財政資金的來源是納稅公眾，隨著社會民主化意識的增強(qiáng)，納稅公眾對財政資金使用方式、效率和效果等的知情要求越來越高。一些地方的納稅公眾甚至可以通過一些方式參與到政府投資項目的相關(guān)決策中。因此，政府投資項目的公共品與準(zhǔn)公共品的性質(zhì)使項目存在績效管理的必要性，其績效管理模式應(yīng)該反映公共品與準(zhǔn)公共品的特征。
項目績效管理模式的構(gòu)成要素可以劃分為績效管理的理念、績效管理的內(nèi)容、績效管理的治理結(jié)構(gòu)及績效管理制度四個方面。以績效管理理念為核心，管理內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)及管理制度為載體，形成項目績效管理模式分析框架（見圖1）。
1. 績效管理理念。政府投資項目績效管理應(yīng)該以民為本，體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的特征。這不但是政府投資項目管理理念發(fā)展的趨勢，也是公共財政支出的根本出發(fā)點(diǎn)。
2. 績效管理內(nèi)容。政府投資項目的績效管理需要達(dá)到兩個目的。一是對項目建設(shè)過程中的績效進(jìn)行有效的監(jiān)測，使項目在建設(shè)中及時發(fā)現(xiàn)問題，實(shí)現(xiàn)持續(xù)的績效改進(jìn)；二是使各利益相關(guān)方能夠及時了解項目相關(guān)信息，特別是政府相關(guān)管理部門通過績效管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)對項目的監(jiān)督和管理，社會公眾也通過績效管理機(jī)制了解項目情況。
3. 績效管理的治理結(jié)構(gòu)。周志忍（2007）認(rèn)為績效評估目標(biāo)分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種，發(fā)達(dá)國家偏重于外部問責(zé)，我國傳統(tǒng)績效管理更多著眼于內(nèi)部控制，監(jiān)督評價結(jié)果為內(nèi)部應(yīng)用，形成了內(nèi)向型、單向性、控制取向?yàn)樘攸c(diǎn)的管理導(dǎo)向型績效評價。而目前績效管理的治理結(jié)構(gòu)適合于管理導(dǎo)向型的績效管理。因此，治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該向適合于第三方開展獨(dú)立評價的組織形式改進(jìn)。
4. 績效管理制度?？冃Ч芾碇贫仁菫榱丝冃Ч芾砉ぷ骶哂泻戏ㄐ院蛷?qiáng)制性，尤其在引入新績效管理模式時將起到推動和保障的作用。目前，我國政府投資項目的績效管理逐漸由“管理導(dǎo)向型”向“外部問責(zé)型”的轉(zhuǎn)變過程，需要將績效管理的理念、內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)寫入績效管理制度中，以推動新績效管理模式的運(yùn)行。
三、IFI貸款項目績效管理模式的經(jīng)驗(yàn)
我國從1980年開始利用國際金融組織貸款，貸款項目一般集中于公共品與準(zhǔn)公共品領(lǐng)域。從20世紀(jì)90年代中期開始，世界銀行在項目治理方面于世界范圍內(nèi)起到主導(dǎo)作用，并得到其他國際機(jī)構(gòu)、政府、協(xié)會以及大學(xué)研究網(wǎng)絡(luò)的支持（Jean-Pierre Gaudin， 2002）。IFI貸款項目的績效管理模式主要以世界銀行管理模式為主導(dǎo)。經(jīng)過多年實(shí)踐證明，國際金融組織的貸款較為成熟的項目管理模式促進(jìn)了貸款地區(qū)公共項目建設(shè)效率和管理水平的提高。
1. IFI貸款項目的績效管理理念。IFI貸款項目領(lǐng)域以聯(lián)合國發(fā)展規(guī)劃的千年發(fā)展目標(biāo)（MDG）為指導(dǎo)，主要集中于社會發(fā)展的援助項目。其績效管理理念以人為本，項目目標(biāo)關(guān)注項目區(qū)弱勢群體是否能在項目中獲益，是否保證受影響公眾的生活水平不低于項目開展前的水平。
2. IFI貸款項目的績效管理內(nèi)容?？冃Ч芾韮?nèi)容與其管理理念匹配。IFI貸款項目關(guān)注兩個方面：一是項目本身的效率及效果，即對項目施工活動開展進(jìn)度、資金給付進(jìn)度以及項目效果實(shí)現(xiàn)進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)測與評價；二是項目區(qū)受影響群眾的生活狀況改善情況，即進(jìn)行外部監(jiān)測、移民監(jiān)測及少數(shù)民族監(jiān)測等監(jiān)測活動。通過持續(xù)的項目監(jiān)測活動和每年定期的績效評價活動，及時了解項目的進(jìn)展及項目區(qū)受影響公眾的生產(chǎn)生活恢復(fù)情況。
3. IFI貸款項目績效管理的治理結(jié)構(gòu)。IFI貸款項目的治理結(jié)構(gòu)建立了項目的自監(jiān)管、國際金融組織項目團(tuán)隊的監(jiān)督及國內(nèi)第三方咨詢機(jī)構(gòu)的三維監(jiān)督機(jī)制，通過對項目立項和建設(shè)環(huán)節(jié)的“過程”和建設(shè)的“結(jié)果”進(jìn)行監(jiān)督和控制，促使項目結(jié)果與其目標(biāo)一致。其治理結(jié)構(gòu)如圖2所示。
（1）項目的自監(jiān)督體系。項目的自監(jiān)督體系由項目管理辦公室（簡稱“項目辦”）負(fù)責(zé)。項目辦負(fù)責(zé)項目的管理、溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，按照國際金融組織所要求建立自控制體系，并指導(dǎo)和督促項目業(yè)主定期進(jìn)行自評和總結(jié)等自控制活動。項目辦將這些項目管理過程中的資料按照國際金融組織的要求進(jìn)行歸檔管理及備案。通過這一過程，實(shí)現(xiàn)對項目過程的監(jiān)督和控制。
（2）國際金融組織自有團(tuán)隊監(jiān)督機(jī)制。項目的管理由國際金融組織中的項目經(jīng)理具體負(fù)責(zé)，根據(jù)項目的特點(diǎn)，項目團(tuán)隊由工程專家、環(huán)境專家、移民專家等各方面專家組成。通過咨詢團(tuán)和檢查團(tuán)的方式，在項目的可行性研究、項目進(jìn)行過程及完工階段的整個項目運(yùn)行過程，對項目進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，降低信息不對稱所帶來的風(fēng)險。
（3）第三方監(jiān)督機(jī)制。國際金融組織要求項目對第三方咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)。各第三方咨詢機(jī)構(gòu)按照國際金融組織規(guī)定的績效評價框架，對項目進(jìn)行連續(xù)或是定時監(jiān)測，定時形成項目的監(jiān)測報告，并協(xié)助檢查團(tuán)對項目進(jìn)行檢查。第三方咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)測為國際金融組織的“過程監(jiān)測”提供基礎(chǔ)的項目進(jìn)展情況數(shù)據(jù)。
4. IFI貸款項目績效管理制度。IFI貸款將績效管理的內(nèi)容和治理結(jié)構(gòu)形成制度化的規(guī)定，將項目的管理制度形成法律文件匯編，從制度層面保障績效管理工作的進(jìn)行。
以項目信息的收集溝通協(xié)調(diào)難點(diǎn)為例，針對項目信息的收集溝通協(xié)調(diào)，IFI貸款項目在項目貸款協(xié)議中將項目辦的建立寫入條款，規(guī)定了項目辦的人員構(gòu)成及機(jī)構(gòu)組織，以及項目辦所承擔(dān)的責(zé)任及所能行使的權(quán)利。同時，將項目辦是否履行工作職責(zé)納入項目監(jiān)測的內(nèi)容中，是IFI項目檢查團(tuán)績效評價報告的重要內(nèi)容。
再看IFI是如何保障公眾參與的，其規(guī)定移民發(fā)展規(guī)劃的制定過程中，關(guān)注項目區(qū)公眾的生活是否因項目的進(jìn)行受到不利影響，規(guī)定第三方咨詢機(jī)構(gòu)對公眾做相關(guān)調(diào)查了解，并要求制作項目介紹及公眾申訴渠道介紹的小冊子在項目區(qū)進(jìn)行分發(fā)，IFI項目檢查團(tuán)同樣會通過項目的訪談?wù){(diào)查核實(shí)第三方咨詢機(jī)構(gòu)的工作。
IFI貸款項目將績效管理模式開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)寫入相關(guān)制度規(guī)定中，保障了績效管理模式的進(jìn)行。
四、政府投資項目績效管理模式建議
借鑒IFI貸款項目的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國管理體制的特點(diǎn)，現(xiàn)階段我國的政府投資項目績效管理模式可以建立以政府為主導(dǎo)、公民部分參與、項目辦管理與第三方咨詢機(jī)構(gòu)評價結(jié)合，進(jìn)行公共項目過程監(jiān)測與績效評價，并通過制度化建設(shè)保障其運(yùn)行的績效管理模式。
1. 樹立政府主導(dǎo)、公民部分參與的管理理念。目前在國內(nèi)政府投資項目的可行性研究階段，正逐漸引入“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”，各地陸續(xù)出臺了相關(guān)制度，規(guī)定社會穩(wěn)定風(fēng)險評估成為可行性研究的必要環(huán)節(jié)。目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容仍在探討之中，可以嘗試在這一環(huán)節(jié)對項目區(qū)公眾生活狀況進(jìn)行調(diào)查，并評價項目對公眾造成的影響，以及對比并評估項目對公眾的補(bǔ)償方案。同時，嘗試將這一過程建設(shè)為公眾意見收集的平臺，使公眾參與的渠道得以拓展。通過制度創(chuàng)新，促進(jìn)政府投資項目的績效管理理念由管理者導(dǎo)向的內(nèi)控型向公民參與的外部問責(zé)型轉(zhuǎn)變。
2. 績效管理內(nèi)容圍繞公共項目過程監(jiān)測與績效評價展開?？冃Ч芾韮?nèi)容包括：①根據(jù)績效管理的理念制定項目的績效目標(biāo)，包括建設(shè)目標(biāo)和社會發(fā)展兩大目標(biāo)。建設(shè)目標(biāo)根據(jù)項目建設(shè)的目的進(jìn)行設(shè)定，社會發(fā)展目標(biāo)則通常包括環(huán)境和公眾生活水平等方面的發(fā)展目標(biāo)。②建立項目建設(shè)過程監(jiān)測體系，根據(jù)項目績效目標(biāo)，設(shè)定項目的監(jiān)測指標(biāo)體系，依據(jù)指標(biāo)體系對項目建設(shè)過程中的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行收集備案。③建立項目的過程評價機(jī)制，在項目進(jìn)行過程中，選取項目多個階段性的時點(diǎn)，利用監(jiān)測體系中的項目信息及其他調(diào)查信息對項目的績效進(jìn)行評價。④對評價的結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用，尤其重視將階段性評價的結(jié)果反饋給各利益相關(guān)方，并應(yīng)用評價結(jié)果促進(jìn)項目建設(shè)過程中績效的改進(jìn)?？冃Ч芾淼暮诵氖墙㈨椖窟^程監(jiān)測和績效評價體系。
3. 建立項目辦管理與第三方咨詢機(jī)構(gòu)評價結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)?？梢越梃bIFI貸款項目的治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)建立我國政府投資項目績效管理的治理結(jié)構(gòu)（如圖3所示），即形成項目辦管理與第三方咨詢機(jī)構(gòu)評價結(jié)合的雙重績效管理治理結(jié)構(gòu)：
（1）以項目辦為核心的項目績效自管理體系。目標(biāo)是建立一個整合的項目數(shù)據(jù)收集平臺。對于政府投資項目而言，項目的建設(shè)信息分布在各政府部門及建設(shè)單位，項目的過程數(shù)據(jù)是零散的和分割的。因此項目辦作為項目信息收集平臺，可以在項目建設(shè)過程中協(xié)調(diào)各政府部門及建設(shè)單位，且負(fù)責(zé)收集有關(guān)項目的過程數(shù)據(jù)，為項目績效評價提供多維信息。
（2）第三方管理體系。第三方管理體系由多個第三方咨詢機(jī)構(gòu)組成，承擔(dān)的功能主要有兩大類：一是作為公民參與項目的溝通渠道，如立項階段對公民意見的收集，從建設(shè)到完工階段對項目區(qū)受影響群眾生活狀況的監(jiān)測及公民對項目效果的評價等；二是作為績效評價的主體，利用項目辦的整合信息平臺中的項目數(shù)據(jù)，對項目的績效進(jìn)行評價。
4. 完善制度以推動新績效管理模式的實(shí)現(xiàn)。國際金融組織通過《貸款協(xié)議》和《項目協(xié)議》等法律文件形式，保證項目績效管理體系的正常運(yùn)行。目前政府投資項目績效管理模式仍處于探索期，需要通過制度推進(jìn)績效管理理念的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)績效管理內(nèi)容的創(chuàng)新和績效治理結(jié)構(gòu)的改變。
【注】 本文系2011年南寧市科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)計劃“南寧市重大科技項目績效評估調(diào)查研究”以及廣西財經(jīng)學(xué)院校級課題“公共項目績效評價體系研究”（項目編號：2013B029）階段性研究成果。
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【作 者】
扈劍暉
【作者單位】
（中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院 北京 100081 廣西財經(jīng)學(xué)院工商管理學(xué)院 南寧 530003）
