摘要：除了關注資金的安全性和合規(guī)性之外，更要關注其效率性和效果性，從而實現(xiàn)涉審計真正意義上的全覆蓋，建立以政策為重點、以資金為主線、以效益為目標并結合專題調研的績效審計工作方法。
涉農(nóng)資金是指中央和地方安排用于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的專項資金，主要包括農(nóng)村公路修建、基本農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村飲水安全、沼氣建設等農(nóng)村基礎設施建設資金，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等項目扶持資金，糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、家電農(nóng)機具購置補貼等涉農(nóng)補貼資金，扶貧、救濟、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、危房改造資金等社會保障資金，退耕還林等生態(tài)建設資金，“陽光工程”、“雨露計劃”等農(nóng)村勞動力培訓資金及用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、科技事業(yè)發(fā)展的資金等，此類資金量大面廣、政策性強，監(jiān)管難度大，如何落實好國務院領導提出的實現(xiàn)審計全覆蓋的要求，是目前審計機關面臨的重要課題。
一、實現(xiàn)涉農(nóng)資金審計全覆蓋的必要性
所謂涉農(nóng)資金審計全覆蓋可以從兩個方面來理解，從審計范圍來看，是指審計機關以涉農(nóng)資金為主線，以涉農(nóng)資金對應項目或用途為載體，按照資金流向，橫向實現(xiàn)涉農(nóng)資金所有類型的全覆蓋，縱向延伸到資金流向的最末梢，即覆蓋到所有項目及被審計單位，不留死角。從審計內(nèi)容上拉看，審計除了關注資金的安全性和合規(guī)性之外，更要關注其效率性和效果性，從而實現(xiàn)涉農(nóng)資金審計真正意義上的全覆蓋。實現(xiàn)涉農(nóng)資金審計全覆蓋具有重要的現(xiàn)實意義。
一是貫徹中央治國方略，落實各項強農(nóng)惠農(nóng)利民政策的客觀要求。“三農(nóng)”問題是關系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題，黨中央高度重視，實施了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，并在2004年至2013年連續(xù)十年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央1號文件,強調了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位。當前，我國正處于加快轉變農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵時期，國家出臺的強農(nóng)惠農(nóng)政策越來越多，資金投入力度越來越大。審計機關必須深刻理解文件精神，加大涉農(nóng)資金審計力度，促進中央強農(nóng)惠農(nóng)利民政策的落實和完善，建立健全服務“三農(nóng)”的長效審計監(jiān)督機制。
二是真實反映基層實際情況，解決當前“三農(nóng)”領域突出問題的迫切需要。近年來，雖然中央和地方各級財政對“三農(nóng)”的投入力度不斷加大，為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、改善農(nóng)村基礎設施、提高農(nóng)民生活水平提供了有力的支持和保障，但農(nóng)業(yè)依然是我國經(jīng)濟發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中還存在著許多問題，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式粗放、科技含量低、技術裝備落后、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力低、農(nóng)業(yè)基礎設施建設滯后、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等，嚴重制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。作為審計機關，應當高度關注涉農(nóng)資金在區(qū)域統(tǒng)籌、資金投向及項目安排等方面存在的問題，保障財政涉農(nóng)資金得到科學合理使用，不斷推動社會主義新農(nóng)村建設。
三是強化對涉農(nóng)專項資金管理，著力提高資金使用效率的客觀需要。涉農(nóng)資金點多面廣，資金來源渠道多，資金鏈條粗而長，涉農(nóng)單位眾多，不僅涉及各行業(yè)各領域各部門，而且涉及千家萬戶，情況復雜。各級政府部門在涉農(nóng)資金的分配、管理、使用中還存在一些不容忽視的突出問題。如何保障政府各種專項資金落到實處，并發(fā)揮效益，真正使農(nóng)民得到實惠，必須加大審計監(jiān)督覆蓋面，強化涉農(nóng)資金審計。通過涉農(nóng)資金和項目的審計和審計調查，分析、反映、揭示不同地區(qū)存在的困難和問題，促進政府有關部門建立健全項目決策制度，加強資金管理，按時保質完成項目建設，促進加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程和提高農(nóng)業(yè)科技含量，確保提高資金使用效益。
二、實現(xiàn)涉農(nóng)資金審計全覆蓋的難點
涉農(nóng)資金范圍廣、層次多、政策性強，直接涉及農(nóng)民利益。從橫向看，涉農(nóng)專項資金來源渠道多,涉及財政、水利、農(nóng)業(yè)、國土資源、林業(yè)、扶貧開發(fā)等多個部門；從縱向看，資金分配鏈條長,涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府；從資金最終流向看，受眾面廣，不但包括涉農(nóng)機構、龍頭企業(yè)、合作化組織,而且還涉及農(nóng)村的千家萬戶。另外每項農(nóng)業(yè)專項資金都有其政策背景、目標、實施重點方向及相應的資金管理辦法,資金政策意圖明顯。上述特性就決定了要實現(xiàn)涉農(nóng)資金審計全覆蓋存在以下難點。
?。ㄒ唬┥孓r(nóng)項目點多面廣而審計人手嚴重不足，難以把握審計的廣度與深度。我國涉農(nóng)專項資金多種多樣,并且項目眾多,存在“小而散”的特點。涉農(nóng)資金由財政等主管部門從中央、省市層層撥付到縣、鄉(xiāng)，中間層次、環(huán)節(jié)較多，容易產(chǎn)生滯留挪用等現(xiàn)象。審計要發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)資金分配管理使用各環(huán)節(jié)的問題，必須緊緊圍繞資金流向，一查到底。而大多數(shù)涉農(nóng)資金在項目設置和資金分配上存在“撒胡椒面”的客觀情況，這就造成一項資金在一個省內(nèi)往往涉及數(shù)十個項目縣市，甚至在一個縣市內(nèi)又涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組或農(nóng)民個人。審計部門受到時間、人力等因素的影響, 通常是以資金量大小開展抽樣式審計,無法滿足對每一個項目、每一筆資金進行詳細的審計監(jiān)督, 有的環(huán)節(jié)、有的領域、有的審計對象難以審查到位，更難審深審透。
?。ǘ┥孓r(nóng)資金項目管理水平低下，難以防范審計風險。由于涉農(nóng)資金涉及的項目技術含量不高，施工難度不大，質量要求標準不一，因而參與具體施工隊伍和人員數(shù)量眾多，素質參差不齊，項目、資金管理水平普遍較低，造成問題多發(fā)。受審計力量和時間的限制，審計人員在審計涉農(nóng)資金時不可能面面俱到。同時，由于涉農(nóng)資金的具體使用者或補助對象大多為縣以下基層單位或農(nóng)民個人，這些單位和個人往往不能進行規(guī)范的財務核算，發(fā)生具體業(yè)務時也不能出具規(guī)范、有效的書面憑證，因此審計人員難以收集到充分、可靠的審計證據(jù)，只能通過觀察、問詢等手段收集可靠性相對較低的證據(jù)，審計風險較高。
?。ㄈ徲嬍侄魏图夹g方法落后。多數(shù)農(nóng)業(yè)審計人員還停留在傳統(tǒng)的賬表式審計模式之中，也就是查帳，調查核實，掌握情況，發(fā)現(xiàn)問題，真正的計算機審計模式的運用還處在探索階段，當前審計業(yè)務干部雖然基本掌握計算機操作運用，但未能真正很好運用計算機進行輔助審計，計算機審計實際操作能力和水平還有待提高。涉農(nóng)項目大多在最基層的農(nóng)村，受到當?shù)貙嶋H環(huán)境的制約，基層不僅沒有專業(yè)的審計人員，也缺乏相關財務等資料的電子數(shù)據(jù),具體到項目現(xiàn)場的時候，無法開展計算機審計。
三、實現(xiàn)涉農(nóng)資金審計全覆蓋的有效途徑
?。ㄒ唬┙⒖茖W分類的項目信息庫管理制度
如何做到既全面審計，又突出審計重點，就必須探索建立科學分類的項目信息庫管理制度?？梢园凑枕椖康挠猛荆瑢⑸孓r(nóng)資金分為三大類：農(nóng)民個人權利類、農(nóng)業(yè)建設類和農(nóng)村環(huán)境類。每一大類下，再細分出小類，例如農(nóng)民個人權利大類下細分農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村低保及各項農(nóng)補等，農(nóng)業(yè)建設大類下細分種糧養(yǎng)殖等生產(chǎn)補貼、水利灌溉工程及生產(chǎn)工具補貼等，農(nóng)村環(huán)境大類下細分退耕還林、小城鎮(zhèn)建設及公共衛(wèi)生等。建立項目信息庫后，涉農(nóng)資金審計項目都可以被囊括在其中，每一小類項目的審計流程和分段注意點都可以有相對固定的模式，新的審計項目開始時可以按照固定的模式從源頭開始監(jiān)管。重要的是，在審計項目實施過程中，上級審計部門只需派駐極少數(shù)人員在現(xiàn)場或者安排基層審計人員做好信息采集工作便可，甚至可以做到一個人負責同一區(qū)域內(nèi)的數(shù)個審計項目的現(xiàn)場信息采集，上級審計部門根據(jù)信息評測風險從而選取部分項目復核或者決定是否需要專業(yè)隊伍入駐現(xiàn)場。這樣，即可以極大的解決審計人員不足的問題，也可以兼顧基層審計人員業(yè)務水平不足的問題。
?。ǘ┙⑤唽徍统徬嘟Y合制度
項目庫建立后，各級審計部門根據(jù)實際工作量編制滾動項目計劃，規(guī)定在一定周期內(nèi)（如5年）必須將項目庫內(nèi)的待審項目輪審一遍。制定輪審計劃前應加強項目計劃可行性研究和風險評估，以增強計劃科學性和宏觀指導性。而對農(nóng)村建設重點工程項目、農(nóng)民最關注或反映較大問題的重大民生等項目，則要求每年或每兩年必審一次。將輪審和常審相結合后，既能避免發(fā)生重復審計，也能做避免遺漏，從而在審計面上做到全覆蓋。
（三）創(chuàng)新組織管理模式，上下聯(lián)動，全國一盤棋
創(chuàng)新組織方式，探索大兵團作戰(zhàn)模式，上下聯(lián)動、整體作戰(zhàn)，充分發(fā)揮審計資源的“層級合力”和協(xié)同作戰(zhàn)優(yōu)勢，對涉農(nóng)資金開展審計或審計調查。要在明確目標的基礎上，合理配置審計資源，科學地安排審計項目，摸清情況，提出建議，切實發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)功能作用。有效整合特派辦、派出局和地方審計機關審計資源，特派辦、派出局與地方審計機關要加強溝通交流和合作。一方面，在項目安排和實施過程中盡量避免行業(yè)、地域、時間上的重復交叉，地方審計機關側重于微觀審計“跟進”，特派辦、派出局側重于宏觀審計監(jiān)督；另一方面，要實現(xiàn)資源共享，地方審計機關審計發(fā)現(xiàn)的突出問題可作為特派辦、派出局進行專項審計和審計調查的重點，同時特派辦、派出局審計發(fā)現(xiàn)的問題也可作為地方審計機關關注的核心。
?。ㄋ模└纳茖徲嫾夹g和方法
一是提高涉農(nóng)資金審計信息化水平，做到“人機結合”，充分運用計算機的各項功能，提高審計效率和審計質量。部分涉農(nóng)資金尤其是惠農(nóng)補貼類資金是通過財政“一卡通”形式發(fā)放到農(nóng)戶手中。為了保障國家和農(nóng)民的利益不被侵占，涉農(nóng)資金審計的業(yè)務范圍和內(nèi)容必然從傳統(tǒng)的財務報表或其它管理方面的“有形”信息擴大到了信息系統(tǒng)的安全性、完整性及其內(nèi)部控制等無形的技術領域，審計人員還可通過查詢、分析金融機構后臺數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)疑點，并以此為線索進行延伸審計，調閱資料，走訪農(nóng)戶，核實情況。
二是創(chuàng)新審計工作方法，建立以政策為重點、以資金為主線、以效益為目標并結合專題調研的績效審計工作方法。在審計工作中，重點抓住項目立項和管理、資金投入和撥付、資金管理和使用三個環(huán)節(jié)，對政府涉農(nóng)資金、項目的經(jīng)濟性、效益性、效果性進行全面、綜合的審計，注重從政策執(zhí)行、資金使用、資源利用等方面對其經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益做出客觀的評價，審計監(jiān)督各部門執(zhí)行黨和國家各項政策措施的落實情況。
?。ㄎ澹┓e極探索涉農(nóng)資金跟蹤審計，實現(xiàn)項目實施過程全覆蓋
將審計向兩頭延伸，包括設計預算、計劃報批、審核撥付、規(guī)范使用、社會效益等，做到全過程覆蓋。要充分利用地方審計機關的審計力量，地方審計機關對所轄地域內(nèi)的總體情況相對容易把握，審計干部對當?shù)厍闆r相對較熟悉，可有計劃地組織開展跟蹤審計，實現(xiàn)對各級各類涉農(nóng)資金的全程審計監(jiān)督，不斷發(fā)現(xiàn)新情況新問題。通過對部門或資金項目的連續(xù)跟蹤審計，了解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革發(fā)展中的變化和農(nóng)民的訴求，對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況新問題及時跟蹤，重點剖析，為宏觀政策服務。
?。┩晟茖徍蠡卦L制度，擴大審計成果作用覆蓋面。
審后回訪，就是對所涉及問題的整改情況進行摸底，對整改方案的可行性、執(zhí)行力以及效果進行考察，以便擴大審計成果作用覆蓋面。涉農(nóng)資金審計所涉及的對象不僅數(shù)量龐大而且結構復雜，審計結束后關于所發(fā)現(xiàn)的種種問題，主管部門的整改措施在實行過程中經(jīng)常會打折扣或者根本沒有采取任何整改措施。涉農(nóng)資金審計更要注重加強審計回訪，督促審計整改，充分發(fā)揮審計成果服務轉型發(fā)展的作用，確保政策執(zhí)行到位和資金使用效益。同時，要在把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展趨勢的基礎上，有針對性地對重大政策貫徹落實、重大項目決策建設運行過程中出現(xiàn)的制度不完善、管理不健全的問題予以審計和揭示，并深入分析產(chǎn)生問題的原因，提出有針對性的解決辦法和建議，及時將審計成果轉化為服務政府決策的信息。
作者：王小燕 單位：審計署武漢辦
