摘要：供銷社基層企業(yè)規(guī)模較小、遍布農(nóng)村，所以難以形成政府監(jiān)督與社會監(jiān)督，致使企業(yè)的監(jiān)督機制嚴(yán)重弱化，基層社有企業(yè)配備執(zhí)行機構(gòu)和人員，完善監(jiān)督評價體系，并由各級聯(lián)社以制度的形式加以落實。
一、供銷社基層企業(yè)內(nèi)部控制制度現(xiàn)狀
從目前供銷社社有企業(yè)的內(nèi)控制度情況看，大型的社有企業(yè)尤其是上市社有企業(yè)，內(nèi)控制度建立和實施情況較好，而中小型企業(yè)尤其是供銷社基層企業(yè)的內(nèi)控制度狀況令人堪憂。究其原因，主要有以下幾個方面：
（一）縣級聯(lián)社和基層社有企業(yè)負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制觀念不強
改制后的公司制、股份合作制供銷社基層企業(yè)，其性質(zhì)和資本結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，企業(yè)的法人資格更加凸顯，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)營管理權(quán)限也更大。但由于歷史原因，基層社有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，缺乏必要的法制觀念與風(fēng)險意識，內(nèi)控意識較弱。
（二）供銷社基層企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不到位
根據(jù)社章，在縣級供銷社聯(lián)社設(shè)立理事會，對社有企業(yè)管理經(jīng)營的財產(chǎn)（含經(jīng)營中增值的財產(chǎn)）擁有所有權(quán)。改制后的供銷社基層企業(yè)雖內(nèi)部設(shè)立了董事會和監(jiān)事會，但法人治理結(jié)構(gòu)仍不到位。主要存在以下問題：（1）改制后的企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。一是股權(quán)過分集中、社有股權(quán)一股獨大，導(dǎo)致縣級（市）聯(lián)社對改制企業(yè)的行政干預(yù)繼續(xù)存在。二是員工平均持股，造成股東人多意見多，在一定程度上制約了改制企業(yè)的決策效率和經(jīng)營管理。（2）改制后的供銷社基層企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失衡，存在較嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”問題，使經(jīng)營層內(nèi)部的權(quán)力失去了有效的制衡。（3）改制后的供銷社基層企業(yè)董事會的產(chǎn)生和運作在程序上不規(guī)范。董事會人員的構(gòu)成因為缺乏專業(yè)知識及經(jīng)驗而不合理；監(jiān)事的身份審核和監(jiān)督的手段不到位，經(jīng)營決策、分配制度等按股表決，削弱了對小股東的權(quán)益保護(hù)。由于供銷社基層企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)未完善，內(nèi)部控制缺乏主體，從而使內(nèi)控制度無法建立和落實。
（三）供銷社基層企業(yè)文化建設(shè)缺失
企業(yè)文化是內(nèi)部控制環(huán)境的重要組成部分。供銷社基層企業(yè)分布在農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)民，從管理層到員工，普遍缺乏大局意識、主人翁意識、創(chuàng)新和團(tuán)隊協(xié)作精神，現(xiàn)代企業(yè)管理的理念和風(fēng)險意識較弱，依法決策、依法辦事和依法監(jiān)督的意識不強，導(dǎo)致基層企業(yè)員工“雇傭”觀念極強，對企業(yè)缺乏應(yīng)有的“忠誠度”和“責(zé)任感”，從而使基層企業(yè)的內(nèi)部控制制度失去根基。
（四）縣級聯(lián)社與所屬社有基層企業(yè)內(nèi)部控制工作的關(guān)系尚未理順
一方面，縣級聯(lián)社在所屬基層供銷社改制后，其身份和職能從原來的直接行政領(lǐng)導(dǎo)改變成控股、參股、資產(chǎn)出租和行業(yè)管理。但縣級聯(lián)社的理事會對交給基層社有企業(yè)經(jīng)營、作為合作發(fā)展基金的社有凈資產(chǎn)行使所有者權(quán)，其資產(chǎn)股份仍“一股獨大”，加上傳統(tǒng)管理體制和管理理念的影響，對下屬基層企業(yè)仍然進(jìn)行行政干預(yù)，導(dǎo)致供銷社基層企業(yè)無法獨立、有效地進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和管理。另一方面，一些縣級聯(lián)社，只在經(jīng)濟(jì)利益上對參與企業(yè)經(jīng)營的社有凈資產(chǎn)行使控股權(quán)，而對供銷社基層企業(yè)的內(nèi)控制度建設(shè)及人財物的管理不夠，無實質(zhì)性的控制和監(jiān)督。
（五）內(nèi)部控制體系不健全，缺少依靠流程的內(nèi)部控制
（1）缺少企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)文化、工程項目、全面預(yù)算、合同管理、信息系統(tǒng)和傳遞等方面的內(nèi)部控制制度，不能對企業(yè)的經(jīng)營進(jìn)行系統(tǒng)控制和管理。（2）偏重事后控制。通常在出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為后才采取措施，致使內(nèi)部控制成本升高，而收效甚微。（3）缺乏預(yù)見性。供銷社基層企業(yè)對于外部宏觀環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的變化缺乏一定的預(yù)見性，處理新的經(jīng)濟(jì)行為、新的業(yè)務(wù)及新的問題時，難以找到處理的制度依據(jù)。（4）缺少依靠流程的內(nèi)部控制。內(nèi)部控制的一個重要特點就是基于流程的控制。通過對企業(yè)日?；顒恿鞒躺系目刂泣c設(shè)立控制制度并實施有效控制，防止跨越流程、逃避內(nèi)部控制的行為發(fā)生。而供銷社基層企業(yè)大都按業(yè)務(wù)內(nèi)容選擇性的制定部分控制制度，無法體現(xiàn)流程的控制節(jié)點，只能實行經(jīng)驗控制，大大降低了內(nèi)部控制的有效性。
（六）供銷社基層企業(yè)內(nèi)部會計控制基礎(chǔ)薄弱，內(nèi)審制度缺失
主要表現(xiàn)為：（1）執(zhí)行會計法規(guī)不到位。企業(yè)記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項的審批人、經(jīng)辦人、財產(chǎn)保管人員職責(zé)權(quán)限不明確，一人多崗等違背相互牽制制度的現(xiàn)象普遍存在；重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他的決策和執(zhí)行缺乏相互監(jiān)督、相互制約程序。（2）以事后會計控制為主，內(nèi)控嚴(yán)重滯后，控制風(fēng)險加大。（3）內(nèi)審制度缺失。目前供銷社基層企業(yè)基本上沒有內(nèi)審機構(gòu)，少有企業(yè)制定內(nèi)審制度。即使配備有內(nèi)審人員，也歸屬財務(wù)部門管理，導(dǎo)致內(nèi)部審計監(jiān)督形同虛設(shè)。（4）基層企業(yè)的外部監(jiān)督不力。由于供銷社基層企業(yè)規(guī)模較小、遍布農(nóng)村，所以難以形成政府監(jiān)督與社會監(jiān)督，致使企業(yè)的監(jiān)督機制嚴(yán)重弱化。
二、建立、實施供銷社基層企業(yè)內(nèi)部控制制度的對策
（一）強化縣級聯(lián)社和社有企業(yè)負(fù)責(zé)人及員工的內(nèi)部控制理念
1.建立全員內(nèi)控的理念。首先，必須增強縣級聯(lián)社和企業(yè)負(fù)責(zé)人的風(fēng)險意識。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人是內(nèi)控制度建設(shè)的關(guān)鍵，縣級聯(lián)社的支持是保障。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)不斷提高自身專業(yè)素質(zhì)和管理水平，增加風(fēng)險意識，在日常管理中，用內(nèi)部控制制度約束人和事。其次，實行責(zé)任追究制。建議將基層社有企業(yè)的法人代表作為內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，將各級聯(lián)社的一把手作為監(jiān)督社有企業(yè)內(nèi)控制度的直接負(fù)責(zé)人。要求基層社有企業(yè)配備執(zhí)行機構(gòu)和人員，完善監(jiān)督評價體系，并由各級聯(lián)社以制度的形式加以落實。再次，通過專門培訓(xùn)等多種形式，加大對社有企業(yè)建立內(nèi)部控制制度的宣傳力度，形成縣級聯(lián)社、基層社有企業(yè)負(fù)責(zé)人和全體員工全方位重視內(nèi)部控制，提高對內(nèi)部控制的認(rèn)識，激發(fā)全員參與內(nèi)控的積極性。
2.加強對內(nèi)部控制理論和準(zhǔn)則制度的學(xué)習(xí)和理解。將工作流程控制、不相容崗位分離、績效考評等融入到員工的工作理念中，促使員工在日常工作中能夠自覺執(zhí)行相關(guān)崗位內(nèi)控制度。
3.讓全體員工共享建立實施內(nèi)控制度帶來的利益。完善內(nèi)部控制，職工工作強度必然有所增加，但也會有效防范企業(yè)層面和重要業(yè)務(wù)流程層面的風(fēng)險，這不僅提高了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，也使得員工自身的勞動安全得到保障，自身經(jīng)濟(jì)效益必然隨之增加。
（二）進(jìn)一步完善社有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，為社有企業(yè)建立實施內(nèi)控制度提供保障
1.進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。供銷社基層企業(yè)要通過招商引資吸引多元投資，尤其是供銷社外部的投資者，進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，妥善解決好已改制社有企業(yè)股權(quán)分散平均和縣級聯(lián)社“一股獨大”的突出問題。
2.建立健全董事會制度。股東（代表）大會為最高權(quán)力機構(gòu)，董事會、監(jiān)事會對股東（代表）大會負(fù)責(zé)，經(jīng)營班子等執(zhí)行層對董事會負(fù)責(zé)。優(yōu)化董事會、監(jiān)事會的成員結(jié)構(gòu)，增加股東監(jiān)事在監(jiān)事會中的比例，以法律規(guī)范的形式做出硬性規(guī)定。杜絕董事長、總經(jīng)理由一人擔(dān)任，董事、監(jiān)事、經(jīng)理人員職務(wù)重疊交叉、主體錯位、監(jiān)事被董事會和經(jīng)理層控制的現(xiàn)象發(fā)生。應(yīng)選擇懂經(jīng)營、善管理、會理財、有威望的專門人才進(jìn)入監(jiān)事會，堅決杜絕把監(jiān)事會當(dāng)作安置閑散員工的機構(gòu)，將監(jiān)事會的監(jiān)督作用與股東權(quán)益緊密結(jié)合，強化監(jiān)督的力度。
3.擴大監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)限，加強監(jiān)事會管理力度。強化監(jiān)事會的職責(zé)，賦予監(jiān)事會人事彈劾權(quán)。同時，應(yīng)由監(jiān)事的委派方和股東會定期對監(jiān)事會的工作進(jìn)行考核，以考核評估的結(jié)果決定監(jiān)事會監(jiān)事的去向，并確定其報酬。由于監(jiān)督不力造成公司損失，在追究經(jīng)營者責(zé)任的同時，監(jiān)事會應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。對“龍頭”供銷社基層股份制企業(yè)還應(yīng)規(guī)定有一定數(shù)量的獨立董事。
4.進(jìn)一步明確縣級聯(lián)社的理事會、基層社有企業(yè)董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的權(quán)、責(zé)、利，制定企業(yè)內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)和股東大會的運作規(guī)則，使企業(yè)各層次均擁有不同的權(quán)限，各項職務(wù)行為均有遵循的規(guī)范，形成層層控制的立體控制體系。
（三）重視和強化供銷社基層企業(yè)的文化建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)控的環(huán)境
改制后的供銷社基層企業(yè)，經(jīng)營形式更加多樣，經(jīng)營范圍和領(lǐng)域更加拓展。首先，發(fā)掘、創(chuàng)建、培育和倡導(dǎo)“熱愛供銷、服務(wù)‘三農(nóng)’、合作共贏、創(chuàng)新發(fā)展、追求卓越”的特色理念。其次，完善基層供銷企業(yè)的社員股份制度，克服職工的“雇傭”觀念，強化員工的主人翁意識，提高向心力、凝聚力和影響力，為建立和實施內(nèi)控制度，提供強大的精神動力和思想保證。第三，制定科學(xué)合理的員工行為守則，建立健全崗位職責(zé)，強化風(fēng)險意識。第四，充分發(fā)揮董事、監(jiān)事、經(jīng)理及其他高級管理人員在企業(yè)文化建設(shè)中的主導(dǎo)作用，增強董事、監(jiān)事、經(jīng)理及其他高級管理人員和員工的法制觀念，嚴(yán)格依法決策、依法辦事、依法監(jiān)督，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境。
（四）強化縣級聯(lián)社的同級監(jiān)督和對下屬社有企業(yè)內(nèi)控制度的監(jiān)督
縣級聯(lián)社可通過下屬基層企業(yè)的董事會、獨立董事等形式，參與其內(nèi)部控制制度的建立和設(shè)計，建立一整套完整的監(jiān)事會議事規(guī)程和有效保護(hù)監(jiān)事會行使監(jiān)督職能的措施。同時制定下屬社有企業(yè)內(nèi)控制度的報批制度，對社有企業(yè)已經(jīng)建立的內(nèi)控制度進(jìn)行審核，保證內(nèi)控制度的規(guī)范和合理。設(shè)立社有企業(yè)監(jiān)事會常設(shè)機構(gòu)，最大限度地保障監(jiān)事會成員能獨立行使監(jiān)管權(quán)力，使縣級聯(lián)社在下屬社有企業(yè)內(nèi)控制度的建立和實施過程中，真正起到監(jiān)督和管理的作用。
（五）分步建立和健全依靠流程控制的內(nèi)部控制體系
基層社有企業(yè)的內(nèi)控體系，在滿足內(nèi)控基本目標(biāo)的前提下，應(yīng)以會計和審計控制為基礎(chǔ)，分步進(jìn)行，最終實現(xiàn)全面的“制度控制”。首先，按照購銷存等基本環(huán)節(jié)梳理確定相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程，并按各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程確定內(nèi)部控制的風(fēng)險點，并將各風(fēng)險點單元化，確定相應(yīng)的控制點、風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)、控制措施及內(nèi)部監(jiān)督制度等，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任，制定基本業(yè)務(wù)控制制度。其次，對于重大的業(yè)務(wù)和事項如重大工程項目、重大采購業(yè)務(wù)等，實行集體決策審批或者聯(lián)簽制度。再次，建立實施全面的預(yù)算管理內(nèi)控制度，并將預(yù)算按經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程予以落實，變事后控制為事前控制。第四，強化內(nèi)外部監(jiān)督機制。將內(nèi)部的日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合，對內(nèi)部控制制度缺失進(jìn)行整體評價，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時予以改正，接受財政、審計、社會中介及稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)督。
（六）健全社有企業(yè)內(nèi)部會計控制，夯實基層社有企業(yè)內(nèi)控基礎(chǔ)
首先，建立健全會計崗位責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行相互牽制制度，從制度和程序上限制會計人員的“越權(quán)”行為，完善稽查核對控制制度，減少或消除“內(nèi)部人控制”行為。其次，建立資金內(nèi)部結(jié)算和預(yù)算管理制度。制定科學(xué)合理的預(yù)算管理指標(biāo)。嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)金管理和銀行結(jié)算制度的有關(guān)規(guī)定。第三，建立定期財產(chǎn)盤點和債權(quán)債務(wù)清理制度，杜絕財產(chǎn)流失，使企業(yè)資金周轉(zhuǎn)步入良性循環(huán)。第四，建立和完善供銷社基層企業(yè)的審計控制制度。建立內(nèi)審機構(gòu)，配備內(nèi)審人員，對內(nèi)進(jìn)行審計控制。外部可委托獨立于企業(yè)之外的中介機構(gòu)（如會計師事務(wù)所）進(jìn)行審計監(jiān)督。
（七）增強內(nèi)控制度的執(zhí)行力，提高各項內(nèi)控制度的實施效率
必須建立健全嚴(yán)格的評價和獎懲制度，形成以“績效”為核心的綜合評價指標(biāo)體系，公正評價，獎優(yōu)罰劣，提高執(zhí)行和實施內(nèi)控制度的效率。對于基層社社有企業(yè)來說，內(nèi)部控制的起步較晚，各項制度的基礎(chǔ)薄弱，內(nèi)控制度的良性環(huán)境有待進(jìn)一步改善，且不同地區(qū)的基層社有企業(yè)管理水平參差不齊。所以，基層社有企業(yè)的內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行不能一刀切，必須根據(jù)自身實際情況，分期分步建立和完善，并分步組織實施。
作者：姚云霞 單位：安徽財貿(mào)職業(yè)學(xué)院會計學(xué)院
