3月18日，中國(guó)副總理李克強(qiáng)在中國(guó)發(fā)展高層論壇指出，中國(guó)改革已到攻堅(jiān)期。在同一場(chǎng)合，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人著重闡述了，以推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改增值稅為重點(diǎn)的稅收制度改革問(wèn)題。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速正在下滑。國(guó)家能源局的數(shù)據(jù)印證了這一趨勢(shì)。2012年1到2月中國(guó)用電量?jī)H增長(zhǎng)6.7%。中國(guó)現(xiàn)在利率和存準(zhǔn)率均處于高位，有放松銀根拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的余地。決策者卻必須考慮寬松貨幣政策的副作用：通脹壓力，房地產(chǎn)價(jià)格，銀行資產(chǎn)膨脹后的壞賬風(fēng)險(xiǎn)等。
從本次“政府工作報(bào)告”下調(diào)GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，注重結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路來(lái)看，財(cái)政政策有望在新一輪應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑的宏觀調(diào)控中發(fā)揮更大作用。這對(duì)于糾正中國(guó)近20年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式中的失衡，十分重要。財(cái)政政策調(diào)整的關(guān)鍵，在作者看來(lái)，在于推進(jìn)稅制改革，終結(jié)地方政府的“土地財(cái)政”。
財(cái)政政策的作用不可小視。去年，中國(guó)財(cái)政收入已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億元。這首先應(yīng)當(dāng)歸功于中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速的增長(zhǎng)。但在既有的政策環(huán)境下，財(cái)政在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的比重連年上升，也是一股重要的力量。
如上圖所示，中國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重，在改革開(kāi)放初期是下降的。從80年代初的25%左右，一路下降到90年代中期的10%上下。此后，這一趨勢(shì)反轉(zhuǎn)。到2011年，財(cái)政收入占GDP的比重回升到20%左右。過(guò)去20年，中國(guó)的稅制基本穩(wěn)定，主要稅種的稅率均未上漲（關(guān)稅、企業(yè)所得稅率還有下調(diào)）。為什么財(cái)政收入增幅持續(xù)超過(guò)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增幅？
趨勢(shì)變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)在1995年前后。決定性的事件是前國(guó)務(wù)院總理朱镕基(時(shí)任副總理)主持的分稅制改革。這一改革的關(guān)鍵是，重新劃分中央和地方政府的財(cái)權(quán)。從此，中國(guó)的稅收被劃為“地稅”和“國(guó)稅”，收入在中央的地方財(cái)政之間按比例分享。此次改革形成的稅制基本沿用至今。
分稅制改革對(duì)稅收的分配效果，實(shí)質(zhì)上是加強(qiáng)中央財(cái)政，削弱地方財(cái)政。中國(guó)第一大稅種增值稅，中央與地方的分配比例是三比一。然而，地方政府在官員政績(jī)壓力之下，必須充實(shí)“錢(qián)包”，來(lái)上馬各項(xiàng)工程。這其中有華而不實(shí)的政績(jī)項(xiàng)目，如樓堂館所；也有實(shí)實(shí)在在的利民工程，如大都市的地鐵。
對(duì)地方政府而言，錢(qián)從哪來(lái)？稅制是改變不了的。最好的出路就是賣(mài)地。而且房?jī)r(jià)越高的城市，出讓土地的地價(jià)也越高，地方政府越有實(shí)力把財(cái)政的盤(pán)子做大，政績(jī)做多。此外，房地產(chǎn)交易產(chǎn)生的稅費(fèi)也屬于地方財(cái)政收入。
土地出讓金占地方財(cái)政收入比例多年來(lái)不斷攀升，從2001年的16.6%上升到2010年的76%。2011年，房地產(chǎn)市場(chǎng)在“史上最嚴(yán)”的調(diào)控壓力下，土地出讓金仍然高達(dá)2.94萬(wàn)億，占了全國(guó)財(cái)政收入近三成。這就在很大程度上解釋為什么中國(guó)稅率不增，財(cái)政收入的比重卻連年增長(zhǎng)(房?jī)r(jià)亦如是)。“土地財(cái)政”真可謂名不虛傳。
由此不難理解，為什么中央政府三令五申，地方政府卻一再?zèng)_動(dòng)，變相放松“限購(gòu)令”，希望復(fù)蘇房地產(chǎn)市場(chǎng)。今年1月，300個(gè)城市土地出讓金同比銳減六成，而銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)基本上不再新增貸款，地方財(cái)政的壓力可見(jiàn)一斑。
房地產(chǎn)市場(chǎng)和地方債務(wù)被公認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前最大的隱患。從根本上化解其中的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從改革稅制，重新劃分中央、地方政府預(yù)算的權(quán)責(zé)做起，使地方政府擁有穩(wěn)定的財(cái)源，終結(jié)對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。
1994年分稅制改革，有當(dāng)時(shí)的歷史條件。中央政府需要資金投資全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施，并加大轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)發(fā)展不平衡，所以不得不實(shí)行強(qiáng)干弱枝的稅收改革。但此一時(shí)，彼一時(shí)，改革這一體制確立18年來(lái)形成的弊端已成為當(dāng)務(wù)之急。
稅制改革的另一個(gè)目標(biāo)應(yīng)該是，通過(guò)遏制土地財(cái)政，使財(cái)政收入占經(jīng)濟(jì)的比重穩(wěn)定下來(lái)。雖然財(cái)政收入“取之于民，用之于民”，但逐級(jí)“簽字”、“蓋章”分配的預(yù)算，難免給腐敗留下空間。
本次中國(guó)全國(guó)人大會(huì)議，中央政府提交的預(yù)算案表決結(jié)果為，2291票贊成，438票反對(duì)，131票棄權(quán)。反對(duì)和棄權(quán)票均為歷年來(lái)最多。稅制改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)不該再等了。
本文作者為英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》中文網(wǎng)經(jīng)濟(jì)評(píng)論員 吳錚
