摘 要：素有“聚寶盆”之稱的柴達(dá)木盆地，既是我國少數(shù)民族聚集區(qū)，同時又是生態(tài)脆弱區(qū)；既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對落后區(qū)，又是自然資源富集區(qū)。隨著國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，無節(jié)制的對資源的開發(fā)和利用，導(dǎo)致該地區(qū)資源枯竭、生物多樣性減少和瀕危物種的消失，生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重阻礙社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域生態(tài)安全。因此，建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制可以促進(jìn)該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：柴達(dá)木 資源 補(bǔ)償
一、柴達(dá)木盆地資源資源賦存情況
柴達(dá)木盆地蘊(yùn)藏著極其豐富的鹽類礦產(chǎn)和一些非金屬礦產(chǎn)，在全省以至全國都具有極其重要的地位。全國99％以上的鎂鹽，96％以上的鉀鹽，80％以上的鋰礦和湖鹽礦，66％以上的芒硝，近50％的鍶礦和石棉礦都集中分布在柴達(dá)木盆地。在其已上表的39種礦產(chǎn)中，石油、天然氣、鋰、鍶、鹽礦、鉀鹽、鎂鹽、硼礦、天然堿、碘、溴、銣、云母、長石、硅灰石、制堿用石灰?guī)r等16個礦種的保有儲量占全省各相應(yīng)礦種保有儲量的100％；鉛、鋅、芒硝、石棉、滑石、銦、鎘等礦種的保有儲量占全省各相應(yīng)礦種保有儲量的70％以上。柴達(dá)木盆地中15種主要礦產(chǎn)資源保有儲量的潛在價值達(dá)159668.44億元，占全省礦產(chǎn)資源潛在總價值的92.39％，約占全國礦產(chǎn)資源潛在總價值的16.40％。而且柴達(dá)木盆地鹽類礦產(chǎn)為主的各類礦產(chǎn)資源配置比較齊全，儲量高度集中，在國外頗為少見，不愧為中國的“聚寶盆”。
二、柴達(dá)木資源開發(fā)存在的問題
1、資源綜合開發(fā)利用水平相對較低，開發(fā)模式仍處于低層次和粗放型階段，資源回收再利用和綜合開發(fā)使用效率低，產(chǎn)業(yè)效益不明顯。
2、產(chǎn)業(yè)融合水平不高，產(chǎn)業(yè)鏈短，精深加工能力不足。
3、資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾日益尖銳，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。
三、建立柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的目的
所謂的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，是指為了實(shí)現(xiàn)資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，在資源開采的不同階段（依資源開發(fā)程度可分為成長期、鼎盛期和衰退期），通過采取建立資源開發(fā)補(bǔ)償資金等一整套補(bǔ)償措施和扶持辦法，支持礦產(chǎn)資源勘探與合理開發(fā)、保護(hù)和恢復(fù)被破壞的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制旨在維護(hù)區(qū)域之間、行業(yè)之間的公平。2007年12月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，《意見》明確指出：在資源開采過程中，遵循市場規(guī)律，采取法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政措施，引導(dǎo)和規(guī)范各類市場主體合理開發(fā)資源，承擔(dān)資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)等方面的責(zé)任和義務(wù)。要按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復(fù)”的原則，明確企業(yè)是資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任主體。對資源已經(jīng)或?yàn)l臨枯竭的城市和原中央所屬礦業(yè)、森工企業(yè)，國家給予必要的資金和政策支持，幫助解決歷史遺留問題，補(bǔ)償社會保障、生態(tài)、人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的欠賬。因此建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的目的不僅可以實(shí)現(xiàn)資源型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展同時可以促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。
四、建立柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的建議
1、按照“誰受益、誰補(bǔ)償”明確補(bǔ)償主客體
直接補(bǔ)償主體包括：企業(yè)、國家和地方政府。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織，直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，并按照利潤最大化原則，通過生產(chǎn)經(jīng)營活動獲得最大的經(jīng)濟(jì)收益，因此理所當(dāng)然成為直接的受益者；國家作為國有資產(chǎn)管理的代表，是我國全民所有制生產(chǎn)資料（包括礦山、森林、河流等）的所有者，因此也是直接受益者；地方政府作為所在地礦產(chǎn)資源的實(shí)際管理者，在資源開發(fā)過程中行使管理者的權(quán)利，并從中直接受益。
間接補(bǔ)償主體包括：資源性產(chǎn)品的使用者和生態(tài)環(huán)境的受益者。資源性產(chǎn)品的使用者不管是集體還是個人，雖然沒有從資源開發(fā)過程中收益，但通過對資源性產(chǎn)品的最終消費(fèi)，從而獲得一定的收益；由于青海省在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中所處的特殊地位，尤其是柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)作為三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)的重要組成部分，其生態(tài)狀況對下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益有著直接或間接的影響，良好的生態(tài)環(huán)境對下游地區(qū)可以帶來間接的經(jīng)濟(jì)收益。同時，在資源開發(fā)過程中，柴達(dá)木地區(qū)作為資源富集區(qū)，向國內(nèi)其他地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)輸送了大量的資源和能源，為這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，因此，這些地區(qū)必然成為柴達(dá)木資源開發(fā)的間接受益者。
2、推行礦產(chǎn)權(quán)的有償取得，完善資源稅制
通過拍賣采礦權(quán)，實(shí)施礦產(chǎn)權(quán)的有償取得，明晰自然資源的產(chǎn)權(quán)，使礦產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)真正掌握在有實(shí)力的企業(yè)中，有利于充分調(diào)動采礦者資源的利用率。改革資源稅制，以實(shí)際資源的開采量進(jìn)行收繳，拓展資源稅的使用范圍，將資源稅真正用在對環(huán)境、生態(tài)資源的補(bǔ)償上。
3、加快改革，建立政府干預(yù)下市場化的資源價格形成機(jī)制
由省政府或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)組織相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行系統(tǒng)地調(diào)查研究，根據(jù)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展情況，結(jié)合青海省實(shí)際提出并制定相應(yīng)地改革方案，抓緊推進(jìn)資源價格改革步伐，切實(shí)建立起反映市場供求、資源稀缺程度以及污染損失成本、代內(nèi)與代際公平成本的價格形成機(jī)制。主要措施包括推進(jìn)市場化導(dǎo)向的資源產(chǎn)品定價機(jī)制改革、完善政府宏觀調(diào)控、大力推進(jìn)配套改革等，同時注意在總體設(shè)計基礎(chǔ)上的分步推進(jìn)。配套改革主要應(yīng)包括:其一，加快培育、完善基礎(chǔ)市場、產(chǎn)品市場和期貨市場等統(tǒng)一、開放、競爭、有序的資源市場體系，促進(jìn)資源產(chǎn)權(quán)、資源產(chǎn)品自由流動，并發(fā)揮和強(qiáng)化期貨市場規(guī)避價格異動風(fēng)險和引導(dǎo)價格形成的基礎(chǔ)功能。其二，采取有效措施，積極培育礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)、專業(yè)經(jīng)紀(jì)公司等市場中介組織，以促進(jìn)資源市場交易效率和交易深度的提高。其三，加快資源企業(yè)改革，通過加快企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，建立健全企業(yè)激勵和約束機(jī)制，使企業(yè)更加自覺地接受市場價格的引導(dǎo)。其四，推進(jìn)財稅體制改革，制定并實(shí)施有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的財稅政策，保障資源價格改革的順利進(jìn)行。
4、建立資源可持續(xù)發(fā)展基金，促進(jìn)資源永續(xù)利用
為避免出現(xiàn)“礦竭城衰”的局面，由省政府和地方政府牽頭，共同研究，從全省及柴達(dá)木地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，以全省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)，規(guī)劃柴達(dá)木地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力培育和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的多頭并進(jìn)，促進(jìn)資源開發(fā)地區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。目前山西等省已開征能源可持續(xù)發(fā)展基金，這對柴達(dá)木地區(qū)具有借鑒意義。征收的資源可持續(xù)發(fā)展基金可由省政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃支配，省級留成部分，可用于全省資源勘探、地質(zhì)勘查和地質(zhì)災(zāi)害的防治以及省級資源型企業(yè)關(guān)閉后的安全管理和關(guān)閉補(bǔ)償?shù)?；州、縣(市)級留成部分，可以用于促進(jìn)資源有效利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)和鄉(xiāng)村公路建設(shè)，礦區(qū)流域治理，居民搬遷安置，新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村低保、救助等。
5、加大國家對資源開發(fā)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度
轉(zhuǎn)移支付制度作為政府間財政關(guān)系的支柱之一，是中央政府在公共性財政體制基礎(chǔ)上對地方政府實(shí)施制衡的重要財政手段，又是財政政策的核心內(nèi)容。鑒于是全國13個試驗(yàn)區(qū)中惟一以民族自治區(qū)為整體的試驗(yàn)區(qū)，也是我國最西部的試驗(yàn)區(qū)，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。全省城鄉(xiāng)居民收入均低于全國全省平均水平，從構(gòu)建和諧社會和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，應(yīng)加大財政扶持力度。同時，柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)地處三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱。近年來，隨著資源開發(fā)，環(huán)境破壞嚴(yán)重，環(huán)境治理問題欠帳較多，歷史遺留包袱沉重。因此，國家應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，具體規(guī)定一定時期內(nèi)轉(zhuǎn)移支付在全省財政支出的比例和遞增比例，以確保國家財政向青海轉(zhuǎn)移支付的份額，從而形成長期穩(wěn)定的資金來源，重點(diǎn)支持青海經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，并參照世界上許多國家的通行做法，以法律形式對有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確規(guī)定，使其具有較高的權(quán)威性和可操作性，努力將政府間轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化的法律軌道上來。
另外，青海地域遼闊，礦產(chǎn)地廣布，但分布極不均勻，已知礦產(chǎn)絕大部分分布于北緯36°線以北，該區(qū)集中了上表礦床的86％，保有儲量潛在價值99％以上。在礦種分布上大致有北煤、南砂金、西鹽類和油氣、東非金屬礦產(chǎn)的地域分布特征。地處青海的西北部的柴達(dá)木盆地蘊(yùn)藏著極其豐富的鹽類礦產(chǎn)和一些非金屬礦產(chǎn)，在全省以至全國都具有極其重要的地位。全國99％以上的鎂鹽，96％以上的鉀鹽，80％以上的鋰礦和湖鹽礦，66％以上的芒硝，近50％的鍶礦和石棉礦都集中分布在柴達(dá)木盆地。在青海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，之所以造成各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，資源稟賦在一定程度上起到了重要的作用。因此，省內(nèi)財政支出時，也因該考慮向其他地區(qū)的轉(zhuǎn)移，一方面確保各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，另一方面為進(jìn)一步優(yōu)化全省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、柴達(dá)木地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸以及產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移提供條件。
6、加大國家政策支持力度
1、國家應(yīng)加強(qiáng)對柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持與協(xié)調(diào)，在土地征用、環(huán)境評估、審核程序、金融支持等方面，實(shí)施導(dǎo)向性的政策措施，支持柴達(dá)木地區(qū)發(fā)揮資源優(yōu)勢，大力推進(jìn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。
2、加大對柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)的政策支持力度。國家有關(guān)部門應(yīng)專題研究促進(jìn)柴達(dá)木地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策機(jī)制，加大投資力度，利用價格杠桿推動其發(fā)展。對該區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目給予直接投資或資金補(bǔ)助、貸款貼息、財稅優(yōu)惠以及水、電價格優(yōu)惠等。同時，建議國家在礦產(chǎn)勘查方面向柴達(dá)木地區(qū)予以重點(diǎn)傾斜，設(shè)置專項(xiàng)地勘資金，在一定時期賦予青海收取境內(nèi)石油天然氣探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價款的權(quán)利。對鐵路、公路、電力、水源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共服務(wù)項(xiàng)目給予政策、資金支持、簡化程序，提高效率，通過柴達(dá)木試驗(yàn)區(qū)為西部地區(qū)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)探索和積累經(jīng)驗(yàn)。
3、加大對柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技支持力度。高度重視柴達(dá)木資源開發(fā)利用的技術(shù)瓶頸，制定規(guī)劃，增加研發(fā)投入，整合各種科研力量，支持企業(yè)同國內(nèi)外有實(shí)力的科研院所聯(lián)合協(xié)作，組織精兵強(qiáng)將聯(lián)合攻關(guān)，力爭多出成果，出大成果，盡快攻克鹽湖資源開發(fā)的關(guān)鍵技術(shù)，開發(fā)一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、達(dá)到全國乃至世界先進(jìn)水平，具有市場競爭力的項(xiàng)目和產(chǎn)品。
總之，我國自然資源的國家所有制，一方面在打破自然資源地區(qū)壟斷、在全國范圍內(nèi)自由配置的同時，另一方面也失去了對資源所在地利益的保護(hù)。由于改革開放之初，國家對我國東部沿海地區(qū)的政策支持，不僅使廣大的西部地區(qū)對東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，而且使東部沿海地區(qū)積累了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的比自然資源更重要的包括資金、技術(shù)、人才等方面的社會資源，而這類資源正是廣大西部地區(qū)所缺乏的。因此，建立健全以政府為主導(dǎo)、以經(jīng)濟(jì)和政策補(bǔ)償為基礎(chǔ)的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，不僅是縮小發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，而且也是促使地區(qū)、行業(yè)、部門協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。
