摘 要：目前在中國(guó)戶籍制度改革中，地方逐步成為戶籍改革的積極推行者，他們的改革與創(chuàng)新實(shí)踐主要是通過戶籍制度改革來打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的不公平。但這種做法并不能滿足橫琴新區(qū)。因?yàn)闄M琴開發(fā)對(duì)于我國(guó)來說是一個(gè)新事物，這是一個(gè)涉及港澳的新區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，它有著復(fù)雜的社會(huì)構(gòu)成，有著特殊的區(qū)域定位，有著較高的實(shí)踐和理論訴求，所以可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多。但是國(guó)家、廣東省及珠海市對(duì)橫琴新區(qū)開發(fā)的積極性較高，因此“比特區(qū)還特”的政策定位可以被解釋的更為寬泛。這為橫琴在戶籍制度改革上“先行先試”提供了可能，也使橫琴的戶籍改革備受矚目。
關(guān)鍵詞：橫琴新區(qū)；新型戶籍制度；戶籍制度創(chuàng)新
項(xiàng)目來源：吉林大學(xué)珠海學(xué)院2012年度院內(nèi)立項(xiàng)階段性成果
橫琴新區(qū)作為國(guó)家級(jí)開發(fā)新區(qū)從設(shè)立之初就擔(dān)負(fù)著先行先試的重任，它要以新一輪改革為契機(jī)，通過大膽創(chuàng)新，摸索出一條粵港澳合作的新途徑，打造三地共建的新模式?？梢灶A(yù)見的是隨著橫琴開發(fā)的不斷深入將會(huì)有大量的人員進(jìn)入新區(qū)，這對(duì)橫琴新區(qū)的戶籍管理提出嚴(yán)峻要求，同時(shí)也要求橫琴加快戶籍制度創(chuàng)新的步伐。不過對(duì)于橫琴來說戶籍制度創(chuàng)新則需要慎重進(jìn)行，因?yàn)樽鳛橐环N制度，一旦確立實(shí)施它將成為剛性的規(guī)范，這將決定橫琴能否吸引人才、留住人才并起到示范作用。所以我們要從橫琴特殊的戶籍訴求入手剖析橫琴戶籍制度創(chuàng)新的困難并尋找實(shí)踐的可能路徑。
一、橫琴新型戶籍管理的特殊訴求與定位
橫琴地處珠江口西岸，毗鄰港澳。按照《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，２０１５年橫琴新區(qū)人口將達(dá)到１２萬，２０２０年人口將達(dá)到２８萬。在未來短短的５－１０年間，橫琴新區(qū)人口數(shù)量將增長(zhǎng)１５－２５倍，人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)將以外來高科技、高端服務(wù)業(yè)人才為主，社會(huì)經(jīng)濟(jì)將以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，社會(huì)結(jié)構(gòu)將從一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)發(fā)達(dá)的后工業(yè)社會(huì)。
依據(jù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》橫琴未來的發(fā)展會(huì)具有如下的特點(diǎn)：第一，社會(huì)多元性。依據(jù)橫琴開發(fā)定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，作為“一國(guó)兩制”下探索粵港澳合作新模式示范區(qū)的橫琴必然會(huì)綜合港澳臺(tái)因素及境外因素，橫琴新區(qū)將率先應(yīng)對(duì)社會(huì)多元化帶來的商機(jī)和挑戰(zhàn)。第二，國(guó)際高端性。作為未來珠江口西岸的區(qū)域性研發(fā)平臺(tái)、融合多方優(yōu)勢(shì)的國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。國(guó)際高端人才將成為橫琴社會(huì)的中堅(jiān)力量。屆時(shí)，世界范圍內(nèi)不同專業(yè)背景和研發(fā)領(lǐng)域的專家學(xué)者、知名人士將匯集于此，施展才華地。第三，跨境流動(dòng)性。未來橫琴社會(huì)的多元化結(jié)構(gòu)及其發(fā)展的市場(chǎng)導(dǎo)向決定著橫琴未來社會(huì)的巨大跨境流動(dòng)。
隨著如火如荼的建設(shè)工程項(xiàng)目上馬，橫琴對(duì)人才人力的需求也提到日程上來。橫琴島內(nèi)自有居民的規(guī)模和知識(shí)結(jié)構(gòu)顯然無法滿足橫琴新區(qū)的發(fā)展需求，所以引進(jìn)人才是必然選擇也是必經(jīng)途徑。如何引進(jìn)人才?光靠波動(dòng)性較大的引才計(jì)劃是難以持久的，要留住人才，讓他們不僅要在那里工作，還要在那里生活、安家，更重要的是給予其制度上的身份保障。未來在橫琴工作與生活的人群多樣且復(fù)雜，他們中既有橫琴島的原有住民，又有伴隨橫琴大開發(fā)而遷入的外來工作人員，同時(shí)還有大量的在橫琴工作的流動(dòng)性人員，還有伴隨澳大而進(jìn)入橫琴的港澳人員。這樣大規(guī)模的人才涌動(dòng)也對(duì)戶籍管理制度提出迫切需求。不過在高端人才引入橫琴的過程中我們不能忽視技術(shù)人員和勞務(wù)人員的引入問題，畢竟這一部分人群是橫琴建設(shè)的主力軍。由于橫琴的地域空間有限，承載力不夠。所以如何處理這個(gè)難題就成了重中之重。如何激發(fā)他們的積極性保障他們的權(quán)益和滿足他們的訴求將是橫琴戶籍制度創(chuàng)新的難點(diǎn)所在。
盡管橫琴新區(qū)依托于珠海市，并且橫琴在戶籍制度建設(shè)上稍顯空白，但它并不能將珠海市的成熟做法拿過來就用。橫琴比特區(qū)還要特，情況更復(fù)雜，因?yàn)樗鼱可娴闹黧w和利益較多，而且還涉及港澳。由于橫琴新區(qū)在最初的設(shè)計(jì)上采取分線管理，線內(nèi)線外的管理、稅收都不一樣，這也意味著其他地區(qū)以往的戶籍制度不能完全適應(yīng)這里的情況，所以橫琴新區(qū)迫切需要新型的戶籍管理制度。它自身的這些特點(diǎn)也為其戶籍制度設(shè)計(jì)提出很高要求。
如果說國(guó)內(nèi)大多數(shù)地方的戶籍改革是為了更好的推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，那么橫琴的戶籍制度創(chuàng)新則是不同的思路。它更注重的是用什么樣的社會(huì)福利和居住保障達(dá)到吸引人才并有效管理的目的。就橫琴新區(qū)的戶籍管理創(chuàng)新，筆者認(rèn)為應(yīng)該站在橫琴特殊的發(fā)展訴求基礎(chǔ)上，著重于對(duì)現(xiàn)有的和流動(dòng)的人員進(jìn)行現(xiàn)代化管理而不是著重身份的轉(zhuǎn)入及轉(zhuǎn)出。橫琴新區(qū)所面對(duì)的戶籍問題與傳統(tǒng)問題不同。
二、橫琴戶籍制度創(chuàng)新的難點(diǎn)所在
在中國(guó)，“戶籍”并不只是一個(gè)符號(hào)或稱謂，它除了人口登記功能外，還是資源配置的重要依據(jù)。因此如果沒有一體化的公共資源供給，改革往往只是稱謂替代，并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的戶籍制度變遷。橫琴新型戶籍創(chuàng)新的根本困難并不在于確定一個(gè)居住地登記體制，而是在于戶籍制度是城市公共福利體制的母體性制度和載體性制度,因此戶籍改革就要求城市公共福利體制進(jìn)行相應(yīng)改革,而這種整體性改革對(duì)城市部門而言是存在巨大壓力的,雖然戶籍改革需要整體性的方案和多個(gè)政府部門之間的協(xié)調(diào)合作,但政府的部門利益卻無形中成為改革的阻力。這直接導(dǎo)致橫琴新區(qū)的戶籍制度創(chuàng)新肯定會(huì)帶來一系列的連鎖反應(yīng)，會(huì)對(duì)整個(gè)新區(qū)的運(yùn)營(yíng)成本形成考驗(yàn)。
“戶籍”類似于公共產(chǎn)品,戶籍的需求量表示希望成為該戶籍居民的人數(shù)加上現(xiàn)有的戶籍居民數(shù),戶籍的供給量表示在戶籍范圍內(nèi)公共資源(如教育、醫(yī)療、交通、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)等)最大限度內(nèi)能承受的居民人數(shù)。人們對(duì)戶籍的需求,是一種派生需求,除了因“戶籍身份幻覺”而對(duì)戶籍身份的獨(dú)特青睞外,更主要是源于對(duì)戶籍背后附加的公共資源的壟斷性利益需求,希望能享受只有戶籍居民才有資格獲得的排外性權(quán)利。
但是橫琴的戶籍制度改革并不是由自己所能完全左右的。作為一個(gè)地級(jí)市的一個(gè)副廳級(jí)行政單位的橫琴新區(qū)政府面對(duì)的是粵港澳三個(gè)省級(jí)政府，打交道時(shí)明顯級(jí)別不對(duì)等，無疑會(huì)遇到許多行政體制障礙。當(dāng)橫琴新區(qū)在戶籍制度創(chuàng)新方面涉及到港澳因素、境內(nèi)外因素時(shí)解決起來難度會(huì)很大。因此，橫琴需要相應(yīng)的行政決策權(quán)。目前橫琴只能漸進(jìn)、適度進(jìn)行戶籍制度改革來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要。這種創(chuàng)新要側(cè)重于從傳統(tǒng)的戶籍管制向戶籍服務(wù)轉(zhuǎn)型，給有意入戶橫琴的人員提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的公共服務(wù)。
好在粵澳兩地政府在社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域簽署了廣泛的框架性協(xié)議，對(duì)推進(jìn)兩地在社會(huì)管理領(lǐng)域中的合作起到積極作用。戶籍管理制度不同于政治制度和經(jīng)濟(jì)制度，它具有較大的制度適應(yīng)性。珠澳兩地政府在共同開發(fā)橫琴的過程中，可以充分利用這種制度適應(yīng)性，遵循市場(chǎng)主導(dǎo)、政府推動(dòng)和司法先行的原則進(jìn)行先試先行，在居民身份、社會(huì)保障、社會(huì)組織管理等社會(huì)管理體制領(lǐng)域優(yōu)先探索相互對(duì)接和整合的方式和方法。比如，為了適應(yīng)橫琴新區(qū)雙線通關(guān)的需要和橫琴新區(qū)發(fā)展過程中大量澳門居民會(huì)移居橫琴新區(qū)的現(xiàn)實(shí)，珠澳兩地可以據(jù)此建立雙方共認(rèn)的特殊居民身份制度。以居民身份制度為基礎(chǔ)，橫琴新區(qū)與澳門特區(qū)可以在社會(huì)福利、教育醫(yī)療、社會(huì)組織管理等領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)接，從而為建立珠澳同城融合的社會(huì)管理體制奠定基礎(chǔ)。
對(duì)于由戶籍制度改革引起的其它配套制度改革，則要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從實(shí)際出發(fā)，制定不同行業(yè)的不同準(zhǔn)入方式，要堅(jiān)持同步、穩(wěn)定原則，要著重考慮到人才、人力的合理流動(dòng)和調(diào)配，要在保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的前提下，逐步滿足人們自由遷徙的意愿。這需要加強(qiáng)戶籍依法科學(xué)管理，完善戶籍信息登記制度等一系列做法。
三、橫琴戶籍管理創(chuàng)新的思路
由于橫琴未來是以一個(gè)外來人口為主的新型城市，而且它的人口流動(dòng)快，人員構(gòu)成復(fù)雜多元，因此我們應(yīng)該以信息化政府為先導(dǎo)，以輸入地與輸出地協(xié)同管理的警備模式為基礎(chǔ)，以相關(guān)職能部門的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)管理為主體，結(jié)合文化、自然環(huán)境的改造，加強(qiáng)公共服務(wù)產(chǎn)口的提供，對(duì)新區(qū)的戶籍采取多元化，動(dòng)態(tài)化管理。
在經(jīng)濟(jì)全球化推進(jìn)的今天，人力資源的合理流動(dòng)日益成為各個(gè)經(jīng)濟(jì)體提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要手段。因此橫琴的戶籍轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，并且由管委會(huì)承擔(dān)資格審查任務(wù)，必須滿足勞動(dòng)力自由流動(dòng)，有序流動(dòng)，促進(jìn)生產(chǎn)力提高的最終目的。在人口流動(dòng)的過程中，橫琴政府應(yīng)該扮演“中介服務(wù)”的角色，提供快捷、安全的信息服務(wù)及現(xiàn)代化的宜居環(huán)境，促使勞動(dòng)力進(jìn)行符合市場(chǎng)需求的有益流動(dòng)，并對(duì)過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)予以修正，使各種社會(huì)矛盾得到較好地解決。
在這一做法上橫琴可以借鑒國(guó)外的一些有益經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)外許多城市，無論國(guó)際移民還是本國(guó)人，都有人口就業(yè)許可，這也是一種就業(yè)準(zhǔn)入制度。比如柏林，需要多少理發(fā)師、廚師等，都有數(shù)量限制。要到柏林就業(yè)，必須要符合條件同時(shí)有用工缺口才可以進(jìn)去。通過德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我們也可以建立一種勞動(dòng)用工信息的交流平臺(tái)，及時(shí)為外來務(wù)工人員通報(bào)各種用工信息。讓外來人員第一時(shí)間知道他們應(yīng)該到什么的企業(yè)才能找到待遇高、福利好的工作，而不必在已經(jīng)相對(duì)飽和的企業(yè)浪費(fèi)時(shí)間。而了解用人單位的信息的同時(shí)，我們的政府還應(yīng)該積極卻了解外來務(wù)工人員的信息，主動(dòng)將本區(qū)域的勞動(dòng)用工信息向全國(guó)各地公布，吸引具有相關(guān)技能的務(wù)工人員就業(yè)。
按照以上的理解，橫琴新區(qū)所要求的應(yīng)該是包含外來人口登記制度、單位管理制度、社會(huì)治安綜合管理制度等在內(nèi)的新型戶籍管理制度。橫琴的新型戶籍管理制度應(yīng)該主動(dòng)淡化二元戶籍結(jié)構(gòu)，在實(shí)質(zhì)上以流動(dòng)人口聚集地帶為基礎(chǔ)，采取一種屬地他管理的方式；其次橫琴的新型戶籍管理制度要擺脫傳統(tǒng)管理模式下強(qiáng)調(diào)以公安機(jī)關(guān)為主體的管理和控制，需要把流動(dòng)人口看作是主動(dòng)積極的新區(qū)力量，尤其在其聚集地突出其主體地位，強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口的參與和自治理；另外，傳統(tǒng)的戶籍管理模式注重管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口不法行為的限制，而橫琴新型戶籍管理制度更主要的是成立各種自治性質(zhì)的組織為橫琴居民提供服務(wù)，使其獲得良好的生活保障和福利，進(jìn)一步提高橫琴的對(duì)外吸引力。
具體來看，針對(duì)目前橫琴新區(qū)的發(fā)展需求和管理現(xiàn)狀，我們?cè)谄鋺艏贫葎?chuàng)新上可以參照國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)理出橫琴戶籍制度創(chuàng)新的方向。
第一，建立新區(qū)政府有關(guān)部門共享的戶籍信息平臺(tái)
新區(qū)人口的戶籍管理不能靠公安機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗，必須充分發(fā)揮整體作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)。最好由新區(qū)政府牽頭，建立一個(gè)涉及到各個(gè)職能部門的人口信息網(wǎng)絡(luò)，定期從主要業(yè)務(wù)部門提取一些相關(guān)的有利于綜合管理的信息，并就所需要的信息確立統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑，從而在橫琴新區(qū)層面上建立一個(gè)信息共享平臺(tái)。各部門可以依據(jù)自身的權(quán)限從該系統(tǒng)中獲取不同等級(jí)的共享信息，同時(shí)新區(qū)各部門還可以根據(jù)上述數(shù)據(jù)資料生成一系列為綜合決策服務(wù)的新信息。
第二，建立輸入地與輸出地協(xié)同管理的戶籍模式
輸出地的公安機(jī)關(guān)應(yīng)在第一時(shí)間與輸入地公安機(jī)關(guān)保持聯(lián)系，了解每一個(gè)外來人員的戶籍信息及過往表現(xiàn)。
第三，建立橫琴居民信譽(yù)數(shù)據(jù)庫
將每位居民在橫琴的優(yōu)良記錄和不良記錄登記在冊(cè)，以此來影響其在橫琴的福利掛靠及流動(dòng)和工作轉(zhuǎn)向。
第四，建立“人性化”戶籍管理機(jī)制
通過與戶籍轉(zhuǎn)入人員建立良好關(guān)系，可以讓轉(zhuǎn)入人員在剛進(jìn)入橫琴新區(qū)就感受到新區(qū)的關(guān)懷，這可以穩(wěn)定他們的心，對(duì)他們快速融入社會(huì)有利。同時(shí)還可以建立一種社會(huì)中介組織，吸收外來人口參加管理，既分擔(dān)了政府職能部門的部分管理功能，又能維護(hù)外來者的群體利益。給外來人員一種主人翁的責(zé)任感，把這里當(dāng)作自己的家，消除陌生感、恐懼感、不平衡心理等負(fù)面情緒。
綜合來看，橫琴要實(shí)現(xiàn)在戶籍制度方面的創(chuàng)新具有一定難度，但是自2009年6月國(guó)務(wù)院通過了《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，之后又批復(fù)同意在橫琴新區(qū)實(shí)行比“特區(qū)還特”的政策，這也明確的傳遞著一個(gè)信息：橫琴開發(fā)是一種更加開放的大膽探索。而且對(duì)于橫琴而言歷史遺留戶籍問題較少，可以在嶄新的平臺(tái)上搭建新型戶籍制度，不需要循序漸進(jìn)的戶籍改革做法。這是橫琴創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)所在，這也是橫琴肩負(fù)模式探索的重任。
作者簡(jiǎn)介：周耕（1980-）內(nèi)蒙古通遼人，吉林大學(xué)珠海學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部講師，珠海橫琴創(chuàng)新發(fā)展研究基地研究員
苗苗（1981-）吉林省公主嶺人，吉林大學(xué)珠海學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部講師，珠海橫琴創(chuàng)新發(fā)展研究基地研究員
