摘 要：構建社會保障預算法制體系是加強社會保障基金管理的客觀要求，借鑒國外社會保障發(fā)展與改革的經(jīng)驗，是確立我國社會保障制度模式的基礎，也是社會保障預算立法的重要前提。本文探討了社會保障預算立法的客觀必然性，結合社會保障預算的主要內(nèi)容，提出推進具有中國特色的社會保障預算立法的構想。
關鍵詞：經(jīng)濟 社會保障 立法
我國的社會保障制度的改革，是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的歷史背景下進行的，目前在我國社會保障體系建設的過程中，出現(xiàn)各種各樣的矛盾與問題，這主要是立法滯后的緣故。正確認識我國的國情，了解我國社會保障制度建設的現(xiàn)狀和存在的問題，借鑒國外社會保障發(fā)展與改革的經(jīng)驗，是確立我國社會保障制度模式的基礎，也是社會保障預算立法的重要前提。
一、國外社會保障預算立法鑒
社會保障是隨著工業(yè)革命和社會化大生產(chǎn)的發(fā)展逐步建立與發(fā)展起來的，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。起源于18世紀歐洲遠洋運輸?shù)娘L險互助基金制度，是社會保障的最初嘗試；而1834年，英國伊麗莎白女王頒布了《新濟貧法》，則是現(xiàn)代社會保障制度的萌芽；到19世紀80年代，德國率先建立起全國性的疾病、殘疾、失業(yè)和養(yǎng)老保險制度；其后，歐洲其他國家也仿效德國，逐步建立起社會保障體系。二戰(zhàn)以后，社會保障無論是在發(fā)達的工業(yè)化國家還是在經(jīng)濟欠發(fā)達的發(fā)展中國家，都有了很大的發(fā)展。在北歐還出現(xiàn)了一批以瑞士為代表的高保障水平的福利國家，實施著被稱為“從搖籃到墳墓”的社會保障制度。到目前為止，全世界已有140 多個國家建立了各種不同類型的社會保障制度。從總體上來說，世界各國的社會保障內(nèi)容十分廣泛，而且由于各國的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會政治制度和文化背景的不同，其社會保障內(nèi)容、方式與水平也大有差異。譬如英國的社會保障具有預算不獨立、收支對應關系不明顯等特點。1[1]盡管如此，其中仍有許多值得借鑒的東西。
國外社會保障制度的基本內(nèi)容與共同特點。大多數(shù)國家的社會保障都包括五個部分：社會救濟或社會救助；社會保險；社會福利；社會優(yōu)撫以及商業(yè)保險。其中，社會保險是社會保障中的主體部分。?各國社會保障的具體制度盡管千差萬別， 但也有許多共同的特點：一是社會保障發(fā)展的漸進性。無論是社會保障項目的設置，還是社會保障的覆蓋面及保障的水平，都是一個隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而逐漸提高的過程。例如日本從提出《健康保險法》到實現(xiàn)全民醫(yī)療保險用了27年；從最初提出船員年金到實現(xiàn)全民年金用了22年。二是社會保障制度的法制化。各國社會保障項目的設立大多是通過立法形式來確定的，社會保障基金也是通過法制手段來征繳的，已有50多個國家設置了社會保障稅，使社會保障基金的征繳和社會保障管理都進入了法制化的軌道。三是社會保障費用實行雇員、雇主和政府三方面負擔，個人必須繳納一定的社會保障稅費，特別是社會保險的各個項目中，只有履行了繳納社會保險費的義務，才有享受社會保險待遇的權利。四是形成了養(yǎng)老保險基金籌集的三種基本方式：完全積累制、現(xiàn)收現(xiàn)付制、修正積累制。其中多數(shù)國家采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制。
二、社會保障預算的立法必須立足于國情
我國的社會保障制度對經(jīng)濟建設、社會發(fā)展與社會穩(wěn)定起到了重要的促進作用，但還存在著許多突出的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
（1）社會保險基金征繳困難。許多國有企業(yè)、集體企業(yè)虧損嚴重，無力承擔保險費用，而機制較為靈活、有較好的經(jīng)濟效益的民營企業(yè)則不愿繳納保險費用。對基金征繳中出現(xiàn)的阻力和難以到位的局面如何應對？目前還沒有任何相關的法律給予明確的、合理、可操作的解決辦法。
（2）社會保障的覆蓋面不夠?qū)?，實施范圍不夠廣。雖然國家要求城鎮(zhèn)居民都應納入社會保障體系，但至今為止還有相當一部分并沒有進入或在許多項目上沒有進入，更談不上覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)民了。
?。?）社會化管理程度不高。雖然對企業(yè)職工已經(jīng)基本實現(xiàn)了養(yǎng)老金社會化發(fā)放，離退休職工可以直接到銀行或郵局領取養(yǎng)老金，但離退休職工的管理仍依附于原來的企業(yè)，其享受的福利等并沒有與原單位脫離，沒有完全實現(xiàn)社會化。
?。?）社會保障能力弱。很多地方社會保險基金積累不足，甚至沒有積累。特別是中西部地區(qū)原國有企業(yè)較多的地方，由于一批老國有企業(yè)的虧損倒閉，社會保障基金更是入不敷出。沒有積累就容易發(fā)生支付危機，而諸如養(yǎng)老金一類保險金不能及時發(fā)放到位，將直接影響群眾生活和社會的穩(wěn)定。
?。?）社會統(tǒng)籌層次低，由于各地經(jīng)濟發(fā)展狀況、社會人員結構不同，各地社會保障的實施情況也就不一樣。沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，老齡化程度也相對低，社會保障的統(tǒng)籌負擔比較輕；而中西部地區(qū)一些不發(fā)達的城市經(jīng)濟發(fā)展程度不高，且老年人的比例較大，負擔也就比較重。統(tǒng)籌層次低負擔的不均衡，無法實現(xiàn)統(tǒng)籌基金的優(yōu)化利用。因此應當在條件許可時實現(xiàn)高層次的社會大統(tǒng)籌的模式。
?。?）管理體制不順，管理分散、政策不統(tǒng)一，基金調(diào)劑功能弱，管理成本高，基金使用管理缺乏有效監(jiān)督，挪用濫用社會保險基金的問題時有發(fā)生。
三、建立社會保障預算法制的客觀必然性
社會保障預算是我國國家預算體系的重要組成部分，建立社會爆綻預算是維護國家預算完整和強化政府職能的需要。
建立社會保障預算法制是加強社會保障基金管理的客觀要求。社會保障籌資可以收費，也可以征稅，總體上看征稅優(yōu)越于收費。因為稅收具有強制性、固定性特征，能保證社會保障基金的穩(wěn)定增長。社會保障基金中有相當一部分直接來源于政府經(jīng)常性預算的撥款，尤其是用于社會救濟和社會福利的支出，主要依賴于財政。社會保障基金的性質(zhì)客觀上決定了必須納入社會保障預算管理，社會保障籌資方式法制化已成為世界性的潮流。
建立社會保障預算法制是規(guī)范政府收支，加強宏觀調(diào)控能力的現(xiàn)實需要。多年來，我國的社會保障收支處于一種分散狀態(tài)：一般性稅收收入安排的社會保障支出分散在行政費和各項事業(yè)的有關科目中，沒有作單獨和明確的反映。社會保障基金的收支未納入預算管理，不僅在一定程度上造成資金管理混亂，同時也不利于全面、準確地反映社會保障收支的總體情況，難以體現(xiàn)政府在社會保障方面的職能作用，不利于加強監(jiān)督管理。隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展和社會保障體制改革的深化，社會保障資金收支流量會越來越大，且存在大量的結余，而這些結余資金都是國家可以依法運用的資金，從而增強國家財政的宏觀調(diào)控能力。
建立社會保障預算法制是健全社會保障制度的重要手段。社會保障預算資金按國家、企業(yè)和個人共同負擔的原則籌集，既照顧了各方面的利益，又在一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)行統(tǒng)籌制的連續(xù)性和過渡性。同時，將現(xiàn)行的一些由財政負擔的社會保障支出，從政府公共預算中劃出，納入社會保障預算支出。而社會保障預算一般不得發(fā)生赤字，一旦發(fā)生，應通過提高社會保險稅率、社會保障費征收標準或減少社會保障支出來解決，這便形成了特有的“收—支—平”循環(huán)機制。既與整個財政預算有關，從根本上依賴于或取決于整個財政預算狀況，又在一定程度和一定范圍內(nèi)獨立于整個財政預算，對其起支持、補充作用，社會保障資金收支能夠保持相對穩(wěn)定性。
建立社會保障預算法制是當今世界大多數(shù)國家的主要選擇。20世紀30年代，美國開征社會保障稅，二戰(zhàn)后許多國家為了建立和完善社會保障制度也紛紛開征此稅，社會保障預算成為較廣泛流行的一種制度。當前，在世界范圍內(nèi)社會保障預算模式有四種類型，2[2]《世界政府財政年鑒1990》提供的118個國家的資料表明，至少有68%國家采用了這種制度，包括除日本以外所有的發(fā)達國家和很大一部分發(fā)展中國家。
四、我國社會保障預算的主要內(nèi)容與構想
建立社會保障預算的目的是，運用國家財政預算管理的方式，發(fā)揮政府財政宏觀調(diào)控職能，按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架的要求，實施有效的社會保障制度。借鑒國際通行的做法，結合國內(nèi)社會保障預算試點的情況，現(xiàn)對我國社會保障預算收支內(nèi)容初步構想如下：
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1.社會保險稅收入。社會保險稅的納稅義務人應為各類行政事業(yè)單位和企業(yè)及所屬的職工，以及三資企業(yè)、獨資企業(yè)、個體工商業(yè)戶等。社會保險稅應以法人納稅義務人的工資支出總額或自然人納稅義務人的實際收入額為課稅對象；稅目的確立應與現(xiàn)行社會統(tǒng)籌范圍和社會保障支出項目相銜接，目前可暫設養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險3個稅目，以后逐步擴大到工傷保險、女職工生育保險和住房保險稅目。本著易于操作、簡便適用的原則，社會保險稅宜采用分比例稅率。社會保險稅稅基寬，涉及面廣，宜由稅務部門按屬地原則，統(tǒng)一征收，具體由行政企事業(yè)單位代扣代繳。
2.財政性預算補助收入。從世界各國的情況看，社會保險支出主要依靠社會保險稅收入，而社會救濟、社會福利支出的資金來源則由財政性預算撥付。由于市場機制下收入的不均衡，政府有必要利用稅收手段削減部分人的過高收入，而且這種稅收調(diào)節(jié)是全方位立體式的，即在人們?nèi)〉檬杖氲碾A段開征超額累進的個人所得稅。在支配收入階段征收高稅率的消費支出稅，在轉(zhuǎn)移收入階段征收帶有無償給付性質(zhì)的遺產(chǎn)稅和贈與稅。社會保障作為一種收入再分配，要通過政府使健康者、有收入的中青年、就業(yè)者向患病者、無收入的老年人、失業(yè)者提供補助；必要時財政也要從經(jīng)常性預算安排社會保障補助，另外還有捐贈收入，構成財政性補助收入的資金來源。我國目前受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟效益、收入分配體制等等多種因素的制約，經(jīng)常性預算支出中社會保障支出的規(guī)模并不大。隨著個人所得稅征管的強化、遺產(chǎn)和贈與稅的開征，對社會保障預算的補助也會大幅增加。
3.基金投資收益。社會保障基金結余是為了均衡不同時期社會保障支出而安排的儲備，這部分財力暫時閑置不用，如果不善于營運，可能會貶值、流失，因而必須根據(jù)安全性、盈利性、流動性原則進行投資，實現(xiàn)保值和增值。從各國社會保障基金結余的營運實踐看，國債是最普遍的投資對象，因為國債有政府作資信保證，收益率較高，收入穩(wěn)定，是理想的保值增值途徑。3[3]
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社會保險支出是社會保障預算中最主要的支出項目，按項目的比重和作用大小，可下設養(yǎng)老保險支出、失業(yè)保險支出和醫(yī)療保險支出三個子項目。
1.養(yǎng)老保險支出。建立社會保障預算后，在養(yǎng)老保險支出方面應作些改革：一是支出的資金來源應由企業(yè)、勞動者和政府三方共同承擔。二是擴大養(yǎng)老保險支出的受益范圍，積極創(chuàng)造條件，使個體、私營和外資企業(yè)職工都能享受養(yǎng)老社會保險待遇。
2.失業(yè)保險支出。一是擴大失業(yè)保險支出的資金來源，通過開征社會保險稅，解決投保來源單一（目前只由企業(yè)一方投保）和投保費率過低等問題。二是擴大失業(yè)保險支出的覆蓋面，各種非國有企業(yè)的職工與國有企業(yè)職工一樣都應享受失業(yè)保險支出。三是適當提高失業(yè)津貼的給付標準。
3.醫(yī)療保險支出。建立社會保障預算法制后，醫(yī)療保險支出應走向規(guī)范化：一是擴大醫(yī)療保險支出的資金來源，應讓患者在平時繳納一定數(shù)量的社會保險稅，改變目前醫(yī)療費用來自政府和企業(yè)的局面。二是改革醫(yī)療保險支出辦法，應允許患者自主擇醫(yī)，就醫(yī)時向醫(yī)院繳納全部醫(yī)療費用，然后向社會保障機構按規(guī)定的醫(yī)療費用標準報銷，對于大病絕癥的費用，全部予以報銷。三是增加農(nóng)村合作醫(yī)療的補助支出?；謴娃r(nóng)村集資式合作醫(yī)療制度，在農(nóng)民和村經(jīng)濟組織繳納一定費用的基礎上，政府視財力可能給予適當?shù)难a助。4[4]
此外，還有社會救濟支出和社會福利支出。
（三）著重把握好幾個重要環(huán)節(jié)
1.切實做好與現(xiàn)行社會統(tǒng)籌制銜接的有關工作。社會保障統(tǒng)籌制試行數(shù)年來，已積累起不少的經(jīng)驗，在向社會保障預算制度過渡時，應充分發(fā)揮這一優(yōu)勢。原有的社會統(tǒng)籌保障資金應劃歸國家財政，與新的社會保障稅一道按國家財政社會保障項目預算使用。今后隨著社會管理現(xiàn)代化程度的提高，可以通過全國微機聯(lián)網(wǎng)形式，使納稅人可在任何居住地持續(xù)繳納社會保障稅目和享受社會保障福利。在具體稅目上要充分考慮廣大納稅人的承受能力，可先征收失業(yè)保險稅和養(yǎng)老保險稅，再逐步征收醫(yī)療保險稅等。其稅率也應根據(jù)納稅人的收入狀況和現(xiàn)實經(jīng)濟水平逐步提高。起初政府、企業(yè)和個人可以按4∶4∶2的比例承擔，以后隨著個人收入的普遍提高再逐漸調(diào)整。
2.加強社會監(jiān)督機制，為社會保障預算法制的實施奠定堅實的群眾基礎。實施社會保障預算法制與千百萬人的切身利益密切相關，每一個納稅人都會要求這些稅款正確做到“專款專用”，也會關心整個收支是否平衡等重大問題。要取信于民，就必須加強社會監(jiān)督機制。要定期公布社會保障資金的收支情況，及時接受納稅人的質(zhì)詢，要對社會保障基金使用情況做經(jīng)常性審計，對挪作它用的要及時曝光并予以嚴懲。只有這樣，才能為社會保障預算法律實施爭取到最廣泛的群眾支持，保證國家意志的徹底實現(xiàn)。
3.細致做好其它有關政策的配套工作，使社會保障預算法律積極穩(wěn)妥地建立起來。社會保障預算立法，開征社會保障稅，是一個涉及財政、稅收、金融、保險等各個領域和行業(yè)的大事，需要各有關方面密切配合。隨著我國經(jīng)濟體制和政治體制改革的深入，對現(xiàn)行《預算法》做必要的修改和補充勢在必行。同時，社會保障稅的征收會引起分配關系上的變化，社會保障稅的上繳和支付會造成國家總體財政預算收支上的變動，社會保障稅的設立還會影響企業(yè)財務上新的賬務處理。生產(chǎn)、流通、消費、分配各個環(huán)節(jié)都會產(chǎn)生不同程度的反應。因此，我們必須密切監(jiān)控，不斷進行政策微調(diào)，及時形成新的法規(guī)與之協(xié)調(diào)，這樣才能盡早形成科學的社會保障預算制度并使其正常地發(fā)揮作用。
