摘要：隨著政府公共資金支出的日益增加和人們民主意識的不斷增強，社會公眾對政府公共財政支出的經濟性、效果性、效率性更為關注，政府績效審計便應運而生。財政支出的績效如何，不僅是財政部門關心的問題，更是從中央到地方各級政府及其審計機關極為關注的問題。本文基于公共財政支出的角度著重探討了我國政府績效審計過程中存在的問題，并就完善公共財政視角下的政府績效審計發(fā)表了看法。
關鍵詞：公共財政支出 政府績效審計 經濟性 效率性 效果性
一、公共財政支出績效審計中存在的問題
（一）現(xiàn)行的審計體制制約了公共財政支出績效審計目標的實現(xiàn)
我國設立政府審計機構屬于行政型審計體制。在這種審計體制下，將審計設在政府內部，國家審計實際上是我國政府內部的一個監(jiān)督機構，其客觀性和公正性往往難以得到保證，對各級政府財政監(jiān)督的力度也必然受到局限。通俗的講，就是政府自己使用社會公共資金并審查自己，難免有時候無法有效地保障政府審計機關的獨立性。所以現(xiàn)行體制的“內部審計”性質限制了績效審計對政府層次的公共財政支出進行深入的監(jiān)督，限制了政府公共支出的審計工作重點從財務審計向績效審計的全面轉移。
（二）公共財政支出績效審計的法律法規(guī)體系不健全
我國開展績效審計面臨的難點就是相關法規(guī)不健全，制度建設滯后，缺乏有效的監(jiān)督機制。除《中華人民共和國審計法》和《審計法實施條例》對績效審計有原則性規(guī)定外，由于新情況、新問題不斷出現(xiàn)，但是沒有明確詳細的審計準則來應對，我國尚缺乏一部獨立的適應我國現(xiàn)階段國情的有針對性的法規(guī)對公共財政支出績效審計進行明確支持。如《審計法》規(guī)定，審計機關應對財政、財務收支的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督，這主要是針對真實性和合規(guī)性審計，但卻沒有明確提出關于公共財政支出的績效審計的內涵、范圍、目標、責任、權利和義務等，法律對其授權并不完備，真正適用于績效審計的審計準則尚未出臺，使得政府績效審計的行為缺乏審計準則的規(guī)范與制約，導致績效審計工作無章可循。
（三）公共財政支出績效審計評價體系不完善
除了法律法規(guī)制度不健全之外，績效審計中最大的難題是難以找到一個指導審計活動、衡量被審計事實、評價經濟效益質量的科學、規(guī)范的標準，這就是績效標準。在績效審計中，評價經濟活動的標準一般由管理當局負責設計和應用，審計人員通常根據管理當局所制定的標準進行評價，所以關于公共資金績效審計評價標準的口徑得不到統(tǒng)一，評價公共資金使用的績效指標體系存在很大的局限性，大多只有財務指標，沒有非財務指標；只有歷史指標，沒有未來價值指標；綜合性指標多，單項指標少，缺乏更具體詳盡的指標。由于公共財政資金涉及行業(yè)多，且公共部門提供的非營利性服務難以用單純的經濟指標對公共資金的使用績效和行政成本的控制進行具體的量化分析。迄今為止，審計機關還沒有一個公認、可接受的適用于各種情況的嚴格統(tǒng)一的績效審計標準可供執(zhí)行，在這種情況下，政府績效審計作為績效評估的重要工具，對于績效審計評價體系的構建僅停留在較淺層面，不能適應公眾對政府的公共財政支出績效評價的需求，無疑會影響政府績效審計的質量和審計結論的可信度，所以績效審計評價標準的不確定性、不具體性必然給審計人員出具客觀性評價意見造成很大困難。
（四）審計公告制度未得到重視
從我國目前的實際情況來看，面臨的主要問題是審計報告內容單薄，報告形式單一，而且審計公告的范圍較小，公開發(fā)布的審計結果不到全部審計項目的10%，而美國聯(lián)邦審計署審計結果向新聞媒體和社會各界的披露率則高達97%以上。由此可見，我國政府審計工作的透明度太差，大大削弱了人們對政府工作的監(jiān)督職能。審計機關對于審計結果具有公開報告權，由于我國政府審計體制造成審計機關獨立性不強的原因，公共財政支出績效審計公告的形式、內容更受到限制，致使對審計結果的報告期限、形式、報告對象等的規(guī)定存在不足，使廣大人民群眾的知情權受到侵犯，不能透徹地了解公共資金的使用及運作情況。
二、完善公共財政支出績效審計的對策及建議
（一）深化行政體制改革以提高公共財政支出績效審計的獨立性與權威性
最高審計機關國際組織頒布的《利馬宣言——審計規(guī)則指南》指出：“最高審計機關必須獨立于被審單位之外并不受外來影響，才能客觀有效地完成其工作任務”，因此，政府審計機關只有在權限劃分、機構設置上有較大的獨立性和權威性，它的作用才會充分發(fā)揮。由此可見，深化我國政府審計體制改革已成為我國經濟社會發(fā)展的必然要求。
從我國人民代表大會制度的要求以及與國際接軌的角度來看，我國的審計體制應當進行行政型審計體制向立法型審計體制的轉變，國家審計機關應該向國家最高權力機關負責，徹底解決因審計的獨立性得不到保證而產生的問題，而不應該從屬于政府機構內部或在政府的領導之下，只對政府機構負責。此外，國家審計體制改革的主觀條件和客觀社會環(huán)境已基本成熟，我國國家審計體制由行政型體制向立法型體制轉變具有現(xiàn)實的可能性。這樣就加強了政府審計的獨立性，加強了對各級政府及其所屬部門經營公共財產所負受托經濟責任的制衡機制。
（二）加快完善公共財政支出績效審計的各項法律法規(guī)制度
審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中提到的指導思想“堅持‘依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實’的審計工作方針”，法律依據是開展審計工作的關鍵，依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把政府績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。當前，我國政府應該抓緊時間制定包括政府績效審計指南等在內的績效審計的有關規(guī)范，以確?？冃徲嫷囊?guī)范化，增強政府審計行為的效益意識，防范政府審計風險。要立足于我國政府績效審計的實踐，結合我國現(xiàn)實國情，廣泛的借鑒國外先進的經驗，在較短的時間內出臺相適應的政府績效審計準則及指南。因此，我們應在開展績效審計的同時，不僅要認真總結以往經驗與教訓，而且要積極著手績效審計準則的建設，從理論上探索開展績效審計的路子、方法和準則，并通過單獨制定《政府績效審計準則》或在《國家審計基本準則》和《審計法實施條例》的基礎上制定具體的政府績效審計職業(yè)規(guī)范，其內容要對政府審計機關開展績效審計的法律地位、審計權限、范圍、目標等加以明確，以便在最大程度上保障國家審計的獨立性和權威性，為開展績效審計提供良好的法制環(huán)境，為審計人員進行績效審計提供明確的指導。
（三）完善公共財政支出績效評價指標體系的建設
績效審計指標內容包括對經濟效益的評價和社會效益的評價，經濟效益的評價可以參考企業(yè)經濟效益指標評價而定，如效益指標、政府成本指標、政府業(yè)績指標，對于社會效益的評價必須因地制宜，如公平性和環(huán)保性指標可以根據項目的不同地理位置、不同行業(yè)、不同性質而定。其指標的設計既要科學規(guī)范，又要簡明易懂，可操作性強。此外，審計人員在對具體事項作出評價時，要根據具體審計項目確定評價內容，在做出評價時要把握審計范圍和評價內容的一致性。在審計過程中存在證據不足、事實不清、法規(guī)不明的問題不能輕易評價，以防止審計風險。還應注意定性指標與定量指標的結合、長期指標與短期指標的結合、正面指標與負面指標的結合以及經濟效益和社會效益的結合、當前利益和長遠利益的結合等。
（四）完善公共財政支出績效審計結果公告制度
民眾的知情權，是社會民主發(fā)展的基石，也是民眾社會輿論與自主選擇行為的根基。合法、穩(wěn)定的披露渠道與職責構成績效審計報告有效披露機制的要件，在制度層面保證了民眾信息的可獲得性。
“堅持和完善審計結果公告制度，逐步規(guī)范公告的形式、內容和程序，把對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為審計結果公告的重要內容”是審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃明確提出的，首先政府審計機關應該把這項工作做實，該項法規(guī)不僅高度確立了民眾對審計信息的知情權，也在法律的層面上保證了績效審計的可獲得性，給審計機關下達和賦予了如實披露政府公共資金績效審計報告的義務與權力。我國應完善績效審計公告制度，真正的做到公開透明、勤政廉潔，加強對政府公共財政支出的監(jiān)督，鞏固和發(fā)揮績效審計公告制度在績效審計中的不可替代的地位與作用。
三、結束語
績效審計是我國政府審計發(fā)展的必然趨勢，但就其目前的狀況而言，我國的政府績效審計正處在起步發(fā)展階段。目前，應盡快進行審計體制方面的改革，建立起完整的法律法規(guī)體系及評價體系，完善審計公告制度都是促進公共財政支出績效審計的健康快速發(fā)展必然之選。因此，必須根據我國的實際情況，學習和借鑒國外政府績效審計的做法和經驗，在現(xiàn)有的理論和實踐的發(fā)展成果上繼續(xù)創(chuàng)新，構建完整而有效的中國特色績效審計制度體系，有計劃、分階段地探索出有中國特色的績效審計發(fā)展道路，以更好地轉變經濟發(fā)展方式，提高公共資源配置的經濟性、效率性和效果性，逐步實現(xiàn)績效審計工作的法治化、規(guī)范化、常態(tài)化。Z
參考文獻：
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