摘要：本文從公司法、經(jīng)濟法的角度分析中小企業(yè)目前存在的困境，進而探究中小企業(yè)的法律保護和監(jiān)管問題，最后提出一系列政策建議。
關(guān)鍵詞：中小企業(yè) 促進發(fā)展 保護監(jiān)管 資金扶持
自2008年世界金融危機以來，由于受到多種宏觀因素的影響，我國的中小企業(yè)特別是沿海地區(qū)依靠外貿(mào)經(jīng)營的企業(yè)，普遍面臨著嚴峻的市場挑戰(zhàn)，并感受到較大的生存壓力。與前幾年相對寬松的貨幣環(huán)境相比，部分民營企業(yè)在持續(xù)經(jīng)營、擴大生產(chǎn)和轉(zhuǎn)型升級過程中遇到了正規(guī)渠道資金滿足率不高、融資成本攀升等諸多矛盾。如何加強對中小企業(yè)的法律保護與監(jiān)管成了一個關(guān)乎國民經(jīng)濟與社會良性發(fā)展的重要問題。
一、我國對中小企業(yè)的法律保護與監(jiān)管的現(xiàn)狀
我國目前針對于中小企業(yè)的立法，主要有《中小企業(yè)促進法》和《大中小型工業(yè)企業(yè)劃分標準》；涉及中小企業(yè)的法律、法規(guī)則有《公司法》、《證券法》、《知識產(chǎn)權(quán)法》、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》等。其中《中小企業(yè)促進法》是中小企業(yè)法律中的基本法，旨在調(diào)動一切合理的經(jīng)濟、法律及其他有效的社會資源，對保障和促進中小企業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。但是目前從我國的法律體系來看，在對中小企業(yè)的保護和監(jiān)管方面仍存在多方面的缺失和不到位，具體主要有以下幾方面問題：
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從對中小企業(yè)權(quán)利保障的角度剖析，《中小企業(yè)促進法》存在“救濟困境”，即是其在法律上的可訴性不夠強，對中小企業(yè)的保護不夠到位。雖然該法規(guī)定了若干條鼓勵和支持中小企業(yè)發(fā)展的法條，在一定程度上促進了中小企業(yè)的成長和發(fā)展，但是，卻沒有明文規(guī)定如果政府的相關(guān)管理部門在工作中出現(xiàn)“行政不作為、行政亂作為”的現(xiàn)象該如何處理。這種規(guī)范模式從立法和司法實踐的角度分析，是缺乏了法律應(yīng)有的剛性約束，可操作性不夠強，在實際中就可能會出現(xiàn)中小企業(yè)在社會活動中受到不平等對待甚至歧視時，難以尋找到行政救濟或者司法救濟。
從促進中小企業(yè)融資、扶持中小企業(yè)資金籌集方面分析，《中小企業(yè)促進法》規(guī)定了“各金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對中小企業(yè)提供金融支持，要求各商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社應(yīng)當(dāng)調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，為中小企業(yè)提供信貸、結(jié)算、財務(wù)咨詢、投資管理等方面的服務(wù)。”但是現(xiàn)實中很多中小企業(yè)的管理基礎(chǔ)較為薄弱，財務(wù)制度不夠健全，資信度不夠高。而恰恰因為經(jīng)濟活動中的信息不對稱等因素，銀行作為市場主體中的營利企業(yè)，本著規(guī)避風(fēng)險、利潤最大化的經(jīng)營原則，會充分考慮到貸款的交易和監(jiān)控成本較高，風(fēng)險較大，而不愿對中小企業(yè)放款或者不輕易放款，在客觀上會導(dǎo)致中小企業(yè)信貸融資難的問題難以解決。
（二）信用擔(dān)保法律體系及其機制尚不健全
當(dāng)前，我國信用擔(dān)保法律建設(shè)仍不到位，已出臺的關(guān)于信用擔(dān)保的法規(guī)政策仍比較分散，相關(guān)管理相對滯后于信用擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展速度，風(fēng)險分散與補償制度仍不夠健全，同時與信用擔(dān)保配套的財政政策和社會保障措施也未到位。
從運作機制上分析看，目前我國信用擔(dān)保業(yè)的發(fā)展還難以滿足廣大中小企業(yè)的需求：一方面政府相關(guān)管理部門對擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)管還不到位，未聯(lián)合起財政、工商、工業(yè)、銀行、稅務(wù)等部門，形成工作合力，構(gòu)建多方面監(jiān)管體系，同時，信用擔(dān)保行業(yè)的自律型協(xié)會組織仍比較缺失；另一方面省級再擔(dān)保機構(gòu)或具有規(guī)模以上的龍頭企業(yè)數(shù)量嚴重不足，在現(xiàn)實中還未形成溝通上下、聯(lián)動左右的擔(dān)保業(yè)務(wù)體系。
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稅收上，對中小企業(yè)的優(yōu)惠政策過少，條件過嚴；金融上，盡管央行和銀監(jiān)會出臺了很多政策要求商業(yè)銀行加大對中小企業(yè)的信貸規(guī)模，但從控制風(fēng)險、追求利潤的角度考慮，給中小企業(yè)貸款并不符合商業(yè)銀行風(fēng)險控制規(guī)則，強行要求商業(yè)銀行擴大授信規(guī)模并不科學(xué)，實踐也證明了這一點。
二、外國在中小企業(yè)法律保護和監(jiān)管方面的經(jīng)驗
（一）日本在立法層面的先進經(jīng)驗
從立法層面看，日本政府高度重視，對中小企業(yè)的政策都是以法律形式加以規(guī)定，并全面考慮了法規(guī)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。自1948年起，日本政府就開始制定相關(guān)的法律規(guī)范，如1948年的《中小企業(yè)廳設(shè)置法》、1949年的《中小企業(yè)協(xié)同組織法》、1950年的《中小企業(yè)保險公庫法》、1953年的《中小企業(yè)金融公庫法》、1956年的《中小企業(yè)現(xiàn)代化資金資助法》、1957年的《中小企業(yè)團體組織法》等。但是，直到1963年頒布的《中小企業(yè)基本法》，才成為日本關(guān)于中小企業(yè)保護和監(jiān)管的引領(lǐng)性、綜合性法規(guī)，其對于戰(zhàn)后日本中小企業(yè)所有的法律來說，具有“母法”地位。上世紀60年代以來，日本其他中小企業(yè)法律圍繞它而展開，構(gòu)建起了一個相對完整的中小企業(yè)保護與監(jiān)管的法律體系，有效促進了廣大中小企業(yè)的活力和競爭力。
（二）美國、英國在擔(dān)保監(jiān)管方面的先進經(jīng)驗
擔(dān)保監(jiān)管對于信用擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展來講至關(guān)重要。美國和英國的經(jīng)濟實踐活動就證明這一點：只有建立了嚴格的信息披露機制，以及運作良好的信用評級機制，信用擔(dān)保機構(gòu)才會自覺遵守相關(guān)法規(guī)政策。
例如在美國，投資、顧問、基金、證券、擔(dān)保等市場機構(gòu)，只要其所經(jīng)營的業(yè)務(wù)與信用擔(dān)保相關(guān)，都要經(jīng)過信用評級公司定期組織的信用評級的考驗。通過信用評級，信用評級公司會主動向外披露有關(guān)信息，使得經(jīng)濟活動中的信息不對稱現(xiàn)象大為降低，實現(xiàn)“透明化”運作。信用擔(dān)保機構(gòu)如果想獲得市場的競爭力，占領(lǐng)市場，就必須嚴控企業(yè)風(fēng)險，規(guī)范公司運營，主動加強公司治理，不斷提高自身的盈利能力等。
而英國也是類似，一方面，設(shè)立了“標準普爾”、“穆迪”等多家大型信用評級機構(gòu)，這些信用評級機構(gòu)會根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營情況和資信情況，隨時調(diào)整其信用級別；另一方面，政府要求有經(jīng)營信用擔(dān)保業(yè)務(wù)的投資、顧問、基金、證券、擔(dān)保等市場機構(gòu)，嚴格遵守政府制定的相關(guān)信息披露規(guī)則和標準，定期公布企業(yè)的經(jīng)營信息，包括企業(yè)財務(wù)、經(jīng)營大型項目信息等。
?。ㄈ┓▏谫Y金扶持方面的先進經(jīng)驗
法國政府積極從財政稅收政策調(diào)整上，對中小企業(yè)給予特別優(yōu)惠政策，從而有效解決了中小企業(yè)資金規(guī)模較小的問題。為對中小企業(yè)進行資金扶持，政府還專門設(shè)立了中小企業(yè)發(fā)展銀行。中小企業(yè)發(fā)展銀行屬于一個大型的集團型金融機構(gòu)，其主要股權(quán)掌握在國家手中，并在政府嚴格監(jiān)護下開展相關(guān)業(yè)務(wù)。該銀行下設(shè)了一家風(fēng)險擔(dān)保公司，為廣大中小企業(yè)的融資提供擔(dān)保，以破解中小企業(yè)融資擔(dān)保的難題。由政府來提供大部分的擔(dān)?；穑@些擔(dān)?；鹩兄^嚴格的用途管制，例如只針對銀行投資進行擔(dān)保。
三、新形勢下我國中小企業(yè)的法律保護和監(jiān)管對策建議
?。ㄒ唬┘涌焱晟屏⒎üぷ?，著力構(gòu)建科學(xué)、完備、有序的中小企業(yè)保護和監(jiān)管法律體系
以《中小企業(yè)促進法》為依據(jù)，圍繞本法盡快制定配套的法律和法規(guī)，使我國中小企業(yè)立法形成一個科學(xué)、完備、有序的體系。一是在立法保護方面，進一步明確中小企業(yè)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的地位，確保中小企業(yè)權(quán)益；對中小企業(yè)融資方法進行規(guī)范，多措并舉促進中小企業(yè)融資暢通；構(gòu)建中小企業(yè)信用共享平臺，改變銀行、擔(dān)保機構(gòu)、社會大眾等對中小企業(yè)的能力的誤解，消除信息不對稱帶來的不良影響；構(gòu)建透明化的信息披露制度，促進中小企業(yè)規(guī)范化運營；創(chuàng)新中小企業(yè)風(fēng)險投資機制，鼓勵和引導(dǎo)創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展，同時健全完善風(fēng)險投資退出機制，推進風(fēng)險投資的良性流動和擴張。二是在立法監(jiān)管方面，嘗試構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警制度，由稅務(wù)、工商部門等對中小企業(yè)的經(jīng)營情況進行多層面、寬渠道的監(jiān)控，及時掌握企業(yè)的發(fā)展情況；當(dāng)中小企業(yè)發(fā)生經(jīng)營重大困難申請破產(chǎn)時，在嚴格審查的基礎(chǔ)上，簡化相關(guān)破產(chǎn)程序，使中小企業(yè)能夠合法地、順利地退出市場，降低其破產(chǎn)帶來的不良效果和信任危機；健全企業(yè)信用記錄備案機制，對嚴重逃債、經(jīng)濟犯罪等不良信用記錄的人員，規(guī)定其在法定時間內(nèi)不得注冊新的企業(yè)，并不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人。
?。ǘ┙∪行∑髽I(yè)信用擔(dān)保體系，改進和完善現(xiàn)行評級、授信辦法及標準
一方面，進一步健全信用擔(dān)保體系。鼓勵有條件的地方建立中小企業(yè)信用擔(dān)保基金。建立完善信用擔(dān)保的風(fēng)險控制和損失補償機制。從財政上落實專項資金，充實大型再擔(dān)保機構(gòu)的注冊資本，同時也要積極吸收民間資本的參與，引導(dǎo)和鼓勵民營人士獨立或聯(lián)合創(chuàng)辦新的擔(dān)保公司。對運行困難的擔(dān)保機構(gòu)要及時清理整頓，盡快理順關(guān)系，找準解決辦法，使之恢復(fù)功能。對運行正常的擔(dān)保機構(gòu)，由經(jīng)貿(mào)和金融部門加強對其業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)，促使其在積極為中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保的同時，不斷提高防范風(fēng)險的能力，以促進擔(dān)保機構(gòu)既快速發(fā)展，又健康運行。另一方面，改進和完善現(xiàn)行評級、授信辦法及標準。中小企業(yè)具有其自身特點，其評級、授信標準應(yīng)當(dāng)有別于規(guī)模以上的類型企業(yè)，建議應(yīng)針對中小企業(yè)的特點，制定以定性為主、定量為輔的信用等級評級標準，使之能更合理地反映中小企業(yè)的資信狀況和償債能力，為金融機構(gòu)對中小企業(yè)放款提供科學(xué)的、操作強的評級標準或辦法。完善中小企業(yè)貸款信用評級制度、企業(yè)法人代表資信評級制度和企業(yè)總體資信評級制度，強化企業(yè)信用觀念，以信用等級確定是否貸款和擔(dān)保。對于信用等級高的企業(yè)，實施優(yōu)惠貸款條件，甚至可以給予無抵押和擔(dān)保的信用貸款，對于信用差的企業(yè)，不予貸款或提高貸款條件，或必須有反擔(dān)保措施。
?。ㄈ恼叻ㄒ?guī)層面為中小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)扶持
一是在公司法的相關(guān)框架下，研究制定因地適宜的促進中小企業(yè)注冊資本分期繳付機制。例如可探索以下模式：對除法律法規(guī)規(guī)定注冊資本最低限額的以外的企業(yè)，首期出資不低于注冊資本的20%，其余部分在企業(yè)登記后3年內(nèi)予以繳清，其中投資型企業(yè)可自企業(yè)設(shè)立之日起6年內(nèi)繳足。通過給予一定的政策優(yōu)惠扶持中小企業(yè)的起步發(fā)展。二是發(fā)揮好政府采購等宏觀調(diào)控手段，促進中小企業(yè)發(fā)展。針對現(xiàn)實中中小企業(yè)在政府采購中有時受到不平等對待甚至歧視的現(xiàn)象，盡快出臺相關(guān)操作細則，為中小企業(yè)提供公平參與政府采購的機會。并且，通過相關(guān)條文明確，政府可采取一定的方法，在適當(dāng)可控的范圍內(nèi)，對中小企業(yè)給予傾斜照顧，為其參與市場經(jīng)營活動創(chuàng)造更多、更好的機會。三是切實落實財稅優(yōu)惠政策。對于國家規(guī)定的特殊經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)，以及處于特定發(fā)展階段的中小企業(yè)，通過相關(guān)財稅政策予以明確，實施減免稅收或者退稅等優(yōu)惠，并及時落實到位，使扶持廣大中小企業(yè)成長和發(fā)展的目標得以實現(xiàn)。
?。ㄋ模┮皇肿ス芾?，一手抓規(guī)范，嚴厲打擊非法集資等不法行為
一是進一步規(guī)范民間借貸。自2003年以來，國家逐步放開了民間小額信貸的限制，并制定了一系列扶持政策。只有進一步規(guī)范民間借貸管理、防范風(fēng)險促進民間借貸健康發(fā)展，有效遏制民間借貸高利貸化傾向，才能保證民間資本發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是齊抓共管、依法打擊非法集資等違法活動。進一步建立健全社會非法集資監(jiān)測預(yù)警體系。完善非法集資舉報制度，對發(fā)現(xiàn)的跨地區(qū)非法集資案件，各地要及時上報，監(jiān)管部門應(yīng)配合公安機關(guān)及時打擊；加大社會對打擊非法集資的宣傳力度。進一步提高社會公眾對非法集資的鑒別能力，充分發(fā)揮社會媒體的作用，廣泛宣傳打擊非法集資的政策和法律。三是強化對非法集資活動的法律責(zé)任追究。對進行非法集資活動的，除了依照《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予沒收違法所得、罰款、取締非法從事金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)等行政處罰外，對構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任，切實做到“有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴。”J
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